Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą z dnia [...] października 2006 r., po zapoznaniu się z protokołem wizytacji działalności skarżącego, wydała mu pierwszą ujemna ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: prawo o notariacie) oraz zatwierdzono zarządzenia powizytacyjne. Kolejną wizytację z polecenia Rady Izby Notarialnej w G. przeprowadzono w kancelarii skarżącego w dniu 14 czerwca 2007 r., w wyniku, której organ uchwałą z dnia 30 sierpnia 2007 r. powtórnie negatywnie ocenił pracę skarżącego, przy czym organ odstąpił od wydania zarządzeń powizytacyjnych.
W okresie od października od listopada 2007 r. wizytator do spraw notarialnych Sądu Apelacyjnego w B. dokonała na polecenie Ministra Sprawiedliwości, wizytacji działalności skarżącego. We wnioskach z wizytacji stwierdzono, że suma poważnych oraz licznych drobnych uchybień nie pozwoliła na pozytywną ocenę pracy notariusza. W związku z tym Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. poinformowała skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania w trybie art. 16 § 3 prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości wystąpił jednocześnie do Rady Izby Notarialnej w G., na podstawie art. 16 § 3 i 4 powołanej ustawy o wydanie opinii w przedmiocie wszczęcia postępowania o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza.
Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. pozytywnie zaopiniowała wszczęcie przez Ministra postępowania w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza z uwagi na trzy negatywne wyniki wizytacji. Krajowa Rada Notarialna, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, uchwałą dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] stycznia 2009 r.
W wyniku wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargi, wyrokiem z dnia 16 lutego 2010, sygn. akt VI SA/Wa 1314/09 Sąd ten uchylił obie uchwały organów notarialnych, wskazując, że uchwała Rady Izby Notarialnej w G. naruszała art. 16 § 3 prawa o notariacie, gdyż nie zawierała opinii, o której mowa w tym przepisie, a jedynie opiniowała samo wszczęcie postępowania o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza. Sąd wskazał również, że organy obu instancji nie przestrzegały zasady określonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), albowiem negatywna opinia o notariuszu została oparta wyłącznie na ujemnych ocenach z wizytacji bez oceny całego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu nie rozważono okoliczności uważanych przez notariusza za istotne i przemawiające na jego korzyść jak dotychczasowy przebieg pracy zawodowej, jego postawy i stanu zdrowia mogącego mieć wpływ na wykonywanie obowiązków zawodowych.
W dniu 24 listopada 2010 r. przeprowadzono kolejną wizytację kancelarii skarżącego, która wykazała mniejszą niż poprzednio ilość błędów jednakże ich waga i ciągłość występowania świadczyły o tym, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą z dnia 11 lutego 2011 r. negatywnie oceniła działalność skarżącego. Odstąpiono jednocześnie od wydania zarządzeń powizytacyjnych z uwagi na kolejną negatywną ocenę pracy skarżącego.
W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą zawnioskowała o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza, a następnie w dniu 27 czerwca 2011 r. wydała pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącego.
Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej z [...] kwietnia 2011 r., podnosząc, że zarzuty stawiane skarżącemu przez wizytatorów odnośnie jego pracy były uzasadnione. Przyznanie dwukrotnie ujemnej oceny powizytacyjnej obligowało natomiast organy samorządu notarialnego do pozytywnego zaopiniowania odwołania notariusza poddanego ocenie – kontroli.
Sąd I instancji oddalając skargę, przywołując art. 16 ustawy prawo o notariacie wskazał, że organem prowadzącym postępowanie w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza jest Minister Sprawiedliwości, który odwołuje notariusza po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Sąd podkreślił, że organ współdziałający, właściwa rada, nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej dotyczącej odwołania ze stanowiska notariusza. Spełnia zaś rolę organu opiniującego, o którym mowa w art. 106 k.p.a.
Odnosząc się do kwestionowanych przez skarżącego uchwał, Sąd I instancji stwierdził, że uchwała organu I instancji zawierała umotywowane zarzuty stawiane skarżącemu i sposobowi prowadzonej przez niego działalności zawodowej. Krajowa Rada Notarialna natomiast nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w G. lecz także samodzielnie wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne. Spełniało to w ocenie Sądu wymóg z art. 138 k.p.a. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu uchwały Rada Izby Notarialnej w G. wskazano na fakt, że trzy kolejne wizytacje Kancelarii skarżącego przeprowadzone w latach 2006 – 2008 zakończyły się wynikiem negatywnym. Takim samym wynikiem zakończyła się wizytacja z listopada 2010 r. Z protokołu powizytacyjnego wynikało natomiast, że skarżący nie tylko nie wykonał większości zaleceń powizytacyjnych, ale także nastąpiło dalsze pogorszenie jakości jego pracy.
Ilość i jakość popełnianych przez skarżącego błędów była tego rodzaju, że mogła narażać strony czynności notarialnych na poważne konsekwencje prawne. Ponadto w ocenie Rady fakt ciągłego występowania nieprawidłowości w pracy skarżącego świadczył o braku po jego stronie przymiotu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podniesione przez organy obu instancji okoliczności w sposób wyczerpujący, zdaniem Sądu I instancji wyjaśniały motywy podjętych uchwał.
W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną A. W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 44 prawa o notariacie przez przyjęcie, że protokół wizytacji kancelarii notarialnej nie podlega weryfikacji przeprowadzonej po przedstawieniu uwag i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku twierdzeniem, że: "stawiane przez skarżącego w powyższym zakresie zarzuty, Sąd uznał za nietrafne w odniesieniu do obecnie kontrolowanego postępowania" oraz
- b) art. 16 § 3, art. 35 pkt 2 i art. 44 prawa o notariacie oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 153 i art. 171 p.p.s.a. przez pominięcie związania Sądu w niniejszym postępowaniu oceną prawną i prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1314/09;
- 2. przepisów postępowania:
- a) art.7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 16 § 3 i art. 44 prawa o notariacie, co w konsekwencji powodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej uchwały (postanowienia) Rady Izby Notarialnej w G. i utrzymującej ją w mocy uchwały Krajowej Rady Notarialnej, w świetle zebranego materiału dowodowego;
- b) art. 106 i art. 151 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności:
- - ustalenie, że organ I instancji umotywował prawidłowo wszelkie zarzuty stawiane skarżącemu odnoszące się do jego działalności zawodowej, a nadto Krajowa Rada Notarialna nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej w G. lecz także samodzielnie, w sposób syntetyczny wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne, czym wypełniła normę z art. 138 k.p.a.;
- - ustalenie, że nastąpiło pogorszenie jakości pracy skarżącego, co nie wynikało z jakichkolwiek dowodów w sprawie, a wręcz przeciwnie wynika, że nastąpiła poprawa tej pracy;
- - ustalenie, że tylko w przypadku jednej wizytacji nie umożliwiono skarżącemu zapoznania się z protokołem, a faktycznie dotyczyło to wszystkich wizytacji i protokołów wizytacji;
- - ustalenie, że organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego co spowodowało nieuzasadnione oddalenie skargi;
- c) naruszenie art. 141 p.p.s.a. w szczególności § 4 tego artykułu, przez pominięcie w uzasadnieniu istotnych elementów odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, które Sąd określił jedynie jako nietrafne, nie podając żadnej argumentacji faktycznej i prawnej.
Podnoszące te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dołączenie akt prawy WSA w W. o sygnaturze VI SA/Wa 1314/09.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Pismem procesowy z dnia 15 marca 2014 r. skarżący kasacyjnie wskazał na nowe uzasadnienie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, tj. wskazał, iż jego zarzuty dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o wydanie opinii w trybie art. 16 § 3 prawa o notariacie i przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie dotyczącej odwołania kasatora ze stanowiska notariusza jest opinia Rady Izby Notarialnej w G. z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie dotyczącej odwołania A. W. ze stanowiska notariusza, którą otrzymał w dniu 31 sierpnia 2011 r. wraz z wyciągiem z protokołu nr [...] z 263 posiedzenia Rady Izby Notarialnej w G., które odbyło się w dniu 18 kwietnia 2011 r., w siedzibie Izby Notarialnej w G., tj. uchwałą nr [...] o następującej treści: "Rada podjęła uchwałę nr 1924/2011 wnioskując odwołanie not.
A. W. ze stanowiska notariusza." Kasator podniósł, iż RIN w toku postępowania z art. 16 § 3 prawa o notariacie "powinna wydać opinię pozytywną lub negatywną, w formie uchwały, która ma charakter postanowienia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie wnioskować o odwołanie notariusza. W uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie ma mowy o zatwierdzeniu opinii dotyczącej odwołania Andrzeja Wrońskiego ze stanowiska notariusza, bowiem ta opinia powstała dopiero w dniu 27 czerwca 2011 r. i nie ma charakteru uchwały Rady Izby Notarialnej." (s. 2 pisma procesowego kasatora z dnia 15 marca 2014 r.), czego nie dostrzegł Sad I instancji w tej spawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów kasacyjnych, uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych elementów, a także prawa materialnego, tj. art. 16 § 3 prawa o notariacie. Należy przypomnieć, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Podkreślić należy, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie przedstawiając i oceniając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji nie zauważył istotnej kwestii, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie dotyczącej odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza jest opinia Rady Izby Notarialnej w G. z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie dotyczącej odwołania A. W. ze stanowiska notariusza, którą otrzymał on w dniu 31 sierpnia 2011 r. wraz z wyciągiem z protokołu nr [...] z 263 posiedzenia Rady Izby Notarialnej w G., które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2011 r., w siedzibie Izby Notarialnej w G., tj. uchwałą nr [...] o następującej treści: "Rada podjęła uchwałę nr [...] wnioskując odwołanie not. A. W. ze stanowiska notariusza." Kasator podniósł w uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, iż Rada Izby Notarialnej w G. w toku postępowania z art. 16 § 3 prawa o notariacie "powinna wydać opinię pozytywną lub negatywną, w formie uchwały, która ma charakter postanowienia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie wnioskować o odwołanie notariusza.
W uchwale nr 1924/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. nie ma mowy o zatwierdzeniu opinii dotyczącej odwołania A. W. ze stanowiska notariusza, bowiem ta opinia powstała dopiero w dniu 27 czerwca 2011 r. i nie ma charakteru uchwały Rady Izby Notarialnej." (s. 2 pisma procesowego kasatora z dnia 15 marca 2014 r. Zatem rację ma kasator, iż wydanie uchwały wnioskującej (do Ministra Sprawiedliwości) o odwołanie notariusza bez przyjęcia uprzedniej opinii pozytywnej lub negatywnej w sprawie odwołania notariusza, w formie uchwały, która ma charakter postanowienia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest naruszeniem art. 16 § 3 prawa o notariacie, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W konsekwencji Sąd I instancji przyjmując w uzasadnieniu swego wyroku stan faktyczny sprawy według zdania organów notarialnych, i oceniając go jako zgodny z prawem, naruszył wskazany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej uchwały (postanowienia) Rady Izby Notarialnej w G. i utrzymującej ją w mocy uchwały Krajowej Rady Notarialnej, w świetle zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi.
Wobec wskazanego wyżej błędu dotyczącego stanu faktycznego sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.