Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 41/15 oddalił skargę I.H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2014r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
We wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 roku I.H. (dalej: wnioskodawczyni) wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok do działek rolnych o łącznej powierzchni 69,49ha dla upraw prowadzonych w ramach wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone, wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe oraz wariantu 2.1 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności.
Kontrola na miejscu w sprawie płatności rolnośrodowiskowej ujawniła na działkach rolnych C, F i G o łącznej powierzchni 60,92 ha zgłoszonych w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe, następujące nieprawidłowości: stwierdzono brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów, materiał szkółkarski nie spełniał wymagań, prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, w tym niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i gleby.
Działki C, F i G zostały wykluczone z płatności do wariantu 2.9 uprawy - sadownicze i jagodowe.
I.H. była obecna przy kontroli i wyjaśniła, że stwierdzony stan jest wynikiem panującej choroby drzew i naturalnego ich obumierania, a przyczyną tego stanu rzeczy jest zakaz stosowania środków ochrony roślin w rolnictwie ekologicznym. Znaczne szkody wyrządziła także dzika zwierzyna, która zgryzła pnie drzew pomimo stosowania osłonek. Wnioskodawczyni przedłożyła dokumentację potwierdzającą szkody wyrządzone przez zwierzynę leśną oraz dokumentację z której wynika, że po kontroli na miejscu uzupełniła obsadę drzew czereśni.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [..] przyznał I.H. płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w łącznej wysokości 14.712,10 zł
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (Dyrektor Oddziału ARiMR), decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowości w realizacji wymogów wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe były skutkiem siły wyższej i odstąpił od orzekania o zwrocie pomocy otrzymanej z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednocześnie wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe przysługuje tylko w odniesieniu do działki B, na której spełnione były wymagania. Odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek C, F i G organ wyjaśnił, że w związku z uzupełnieniem obsady drzew wnioskodawczyni może ubiegać się o płatność rolnośrodowiskową w roku 2014 w zakresie całej powierzchni, do której podjęła zobowiązanie.
I.H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wyrokiem z dnia 1 października 2015 r.
WSA stwierdził, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących postawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami faktycznymi liczba drzew na spornych działkach winna wynosić 8.152 sztuki. Tymczasem 5.237 nasadzeń (64,68% plantacji na spornych działkach) nie spełniało wymagania wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe, z czego 31,38% nasadzeń to drzewa martwe (2.595 sztuk). Wbrew twierdzeniom skargi organy przy wydawaniu decyzji uwzględniły cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Przyjęte ustalenia faktyczne nie były ani dowolne, ani sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.
W szczególności przy rozstrzyganiu sprawy organy nie pominęły okoliczności, że na działkach C, F i G został przywrócony stan adekwatny do wymagań programu rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa trafnie wskazał, że kwestią sporną pomiędzy stronami jest to czy skarżąca ma prawo do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej za obszar, na którym nie spełniła wymagań programu rolnośrodowiskowego wskutek uszkodzenia lub zniszczenia drzew przez dzikie zwierzęta, pomimo zastosowania środków ochronnych, jak repelenty, ogrodzenie lub osłonki - § 45 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013, poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).
W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały prawo materialne. Trafnie przyjęły, że obszar działek C, F i G podlega wyłączeniu z płatności na rok 2013, gdyż nie zostały spełnione wymagania uzasadniające przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
WSA wyjaśnił, że zobowiązania rolnośrodowiskowe podjęte przez rolnika mają na celu poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich. Jest to jeden z celów Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wynikający z art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), którego instrumentami finansowymi są płatności rolnośrodowiskowe (art. 36 pkt a iv rozporządzenia nr 1698/2005).
Mając na uwadze wskazane w preambule cele rozporządzenia, w przepisie art. 39 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.
Nie może zatem budzić wątpliwości, że podstawowym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest prowadzenie i utrzymywanie przez rolnika stanu gospodarki rolnej warunkującego przyznanie płatności. Celem programu płatności rolnośrodowiskowych jest nie tylko uzyskanie przez rolnika ekwiwalentu za utracone dochody, lecz także uzyskanie poprawy stanu środowiska.
Niniejsza sprawa dotyczy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 finansowanej ze środków EFRROW określonych w art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia nr 1698/2005.
Zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, s. 65, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) w odniesieniu do płatności wynikających z rozporządzenia nr 1698/2005 (w tym rolno środowiskowych) zostały określone w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str.8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), które zgodnie z art. 35 ust. 2 stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 roku.
W myśl art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia nr 1122/2009.
Wśród wymienionych w art. 7 ust. 1 przepisów nie ma odesłania do art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Oznacza to, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych za 2013 rok. A zgodnie z art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 rolnik zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, jeśli nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
Skoro powołany art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, to organy prawidłowo przyjęły, że płatność za rok 2013 w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe przysługuje skarżącej w pomniejszonej wysokości, czyli do obszaru, na którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało zrealizowane.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku I.H. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaniechanie przez Sąd obowiązku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w całości oraz błędną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- - art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz 2) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustaw o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Obydwie podstawy kasacyjne dotyczą kwestionowania przeprowadzonego postępowania dowodowego, wobec powyższego należy przyjąć, że dotyczą one podstawy określonej pkt 2 art. 174 p.p.s.a. - jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Szczegółowa ocena tych zarzutów wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z brzmienia przytoczonych regulacji - przede wszystkim z treści art. 21 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika zatem, że ustawodawca zmodyfikował obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z treści cytowanych już regulacji zawartych w art. 21 powyższej ustawy zasadnie wywodzi się ponadto, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - został ograniczony jedynie do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w powołanych przepisach k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł być uznany za trafny.
Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika bowiem z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w skardze kasacyjnej, jednakże jest on nieuzasadniony, bowiem organy orzekające w sposób wyczerpujący rozpatrzyły w całości materiał dowodowy.
Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpatrzył w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim znajdujących się w aktach sprawy dowodów dostarczonych w toku postępowania administracyjnego, tj. wyjaśnienia z dnia 24 lipca 2013 r. w którym skarżąca zawarła argumentację na temat przyczyn nieprawidłowości na uprawianych działkach, protokołu kontroli z dnia 17 sierpnia 2013 r. przeprowadzonej przez polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. oraz protokołu nr [...] sporządzonego przez Państwową Inspekcje Ochrony Roślin i Nasiennictwa Wojewódzkiego Inspektoratu w P. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozpatruje materiału dowodowego, a jedynie ocenia czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy orzekające prawidłowo ten materiał rozpatrzyły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, akceptując ustalenia i ocenę prawną organów ARiMR, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości na rok 2013 ponieważ 64,68% plantacji nie spełniało wymagań wariantu 2.9.
Odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek C, F i G organy ARiMR i Sąd I instancji, wbrew temu co zarzuca skarżąca, wzięły po uwagę fakt, iż na działkach C, F i G został przywrócony stan adekwatny do wymagań programu rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.9 (str. 4 uzasadnienia wyroku).
Ponadto organy obu instancji uznały, a WSA te ustalenia zaakceptował, że nieprawidłowości w zakresie realizacji wymogów wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe były wynikiem działania siły wyższej.
Powyższe zostało stwierdzone właśnie w oparciu o przedstawiony przez I.H. materiał dowodowy, który wyszczególniony został na stronie 3 i 4 decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wyraźnie podkreślił, że w dniu [..] listopada 2013 r. oraz [..] grudnia 2013 r. I.H. uzupełniła akta sprawy m.in. o protokół kontroli przeprowadzonej przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji w P. oraz protokół nr [...] sporządzony przez Państwową Inspekcje Ochrony Roślin i Nasiennictwa Wojewódzkiego Inspektoratu w P. Ponadto na stronie 3 tej decyzji organ II instancji wskazał, że I.H. składała wyjaśnienia podczas czynności kontrolnych.
Powyższe dowody wykazujące przyczyny nieprawidłowości na uprawnianych działkach, a także dowód zakupu 5000 szt. drzewek spowodowały uwzględnienie przez organy i Sąd I instancji wystąpienia siły wyższej, co jednak nie uzasadniało wypłacenia wnioskowanej pomocy w pełnej wysokości na 2013 r.
W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia nie tylko zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, ale i brak podstaw, by skutecznie stawiać zarzut dokonania oceny tych dowodów z przekroczeniem granic swobody przewidzianej art. 80 k.p.a.
Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).