Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1066/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G.na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia... czerwca 2014 r., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 22 marca 2013 r. E.G. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).
W dołączonej do wniosku Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2013 zadeklarował do pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków obszar 58,00 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 69.600 zł. Do wniosku załączono materiał graficzny, na którym zaznaczył działkę rolną objętą przedmiotowym wnioskiem.
W dniach 19-27 listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskującego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, wykonana przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G., której wyniki zawarto w raporcie Nr...
W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej M wyniosła 59,81 ha oraz zastosowano kod DR13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej), kod DR50 (granice upraw wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej), kod DR51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności), kod DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), kod DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego).
Ponadto w formularzu kontroli: wymogi szczegółowe - wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w odniesieniu do działki rolnej M stwierdzono, że rolnik nie pozostawił nieskoszonej właściwej części działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (kod P020).
Do protokołu załączono pismo rolnika z dnia 27 listopada 2013 r., w którym oświadczył, że pozostawił niewykoszoną część działki sugerując się błędnie sporządzonymi mapkami ornitologa oraz, że mapki zostały już naprawione i w późniejszych latach ten błąd się już nie powtórzy.
Decyzją z... lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał E.. G. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 34 800,00 zł do powierzchni 58,00 ha.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że w dniu 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 poz. 324). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami:
- • wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia
- • zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia
- - stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W dalszej kolejności wskazując na treść art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 173) a także § 2 ust. 1, § 11, § 18 ust. 3, § 25, § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. z 2013 r., poz. 1312), jak również powołując się na załącznik nr 7 do rozporządzenia w ramach pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariant 5.1. oraz na art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009), art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.) Dyrektor wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. weryfikując wniosek strony, ustalił że powierzchnia stwierdzona i uprawniona do płatności rolnośrodowiskowej wariantu 4.1 Ochrona siedlisk łęgowych ptaków wyniosła 58,00 ha i była zgodna z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku.
Początkowo przyznana kwota płatności rolnośrodowiskowej w ramach powyższego wariantu została pomniejszona o 50% powierzchni działki rolnej M, z uwagi na stwierdzenie w kontroli na miejscu pozostawienia innej niż zaznaczona na materiale graficznym powierzchni nieskoszonej. Powyższego ustalenia organ dokonał w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie rolnika w dniach 19-27 listopada 2013 r.
Za prawidłowe organ odwoławczy uznał pomniejszenie kwoty płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o 50% powierzchni działki rolnej M, z uwagi na stwierdzenie w kontroli na miejscu pozostawienia innej niż zaznaczona na materiale graficznym powierzchni nieskoszonej, zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia.
Ustosunkowując się do kwestii powodów pozostawienia niewłaściwej nieskoszonej części działki, niezgodnej z zaznaczoną na załączniku graficznym Dyrektor uznał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ zwrócił również uwagę, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności złożył podpis pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4/4 wniosku - sekcja IX Oświadczenia i zobowiązania, że znane są mu zasady przyznawania płatności i konsekwencje niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zatem podpisując oświadczenie miał on świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również zgodził się na obarczanie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Skoro skarżący załączył do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 materiał graficzny, na którym zaznaczył powierzchnię działki rolnej, która w 2013 roku powinna zostać nieskoszona, to ponosi konsekwencje w przypadku stwierdzenia pozostawienia innej niż zaznaczona na materiale graficznym powierzchni nieskoszonej, bez względu na to czy wynikało to z jego pomyłki czy z zamierzonego działania.
Organ odwoławczy wskazał, że rolnik zaznaczył na materiale graficznym załączonym do wniosku o przyznanie płatności część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w 2013 roku, zgodną zarówno z błędną jak i z prawidłową ekspertyzą ornitologa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.G. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.
W ocenie skarżącego organy obu instancji nie odniosły się do kwestii niewłaściwego wyznaczenia granic działki rolnej przez eksperta przyrodniczego. Granice te stanowiły podstawowy punkt odniesienia w terenie podczas wykonywania prac polowych. Jednocześnie, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 2013, dokumentacja przyrodnicza sporządzona przez eksperta przyrodniczego ornitologa wraz z załącznikiem graficznym, stanowi załącznik do Planu Działalności Rolnośrodowiskowej. Zdaniem skarżącego w obowiązującym stanie prawnym trudno jest wskazać sposób postępowania jaki ma obrać rolnik realizując przyjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w przypadku kiedy poszczególne elementy dokumentacji rolnośrodowiskowej (tj. Dokumentacji przyrodniczej ornitologicznej, Planu Działalności Rolnośrodowiskowej oraz wniosku o przyznanie płatności) są ze sobą sprzeczne, a różnica nie wynika z działalności, bądź zaniedbań rolnika. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, zastosowanie znaleźć powinien art. 7 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.
W piśmie z dnia 15 października 2014 r. organ II instancji, wypełniając zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2014 r., wyjaśnił, że skarżący dołączył do odwołania kopie mapek z ekspertyzy ornitologicznej (pierwotne oraz w wersji poprawionej), które organ administracji w zaskarżonej decyzji określił nieprecyzyjnie jako błędną i prawidłową ekspertyzę ornitologa. Wyjaśnił ponadto, że w rzeczywistości organ administracji dysponował jedynie wskazanymi mapkami z ekspertyzy ornitologicznej, a także, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy obu instancji dysponowały uzyskanymi w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego fotografiami przedstawiającymi dokumentację rolnośrodowiskową, w tym wskazanymi powyżej nowymi mapkami z ekspertyzy ornitologicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję.
Za bezsporną Sąd I instancji uznał okoliczność, że z wniosku złożonego w dniu 22 marca 2013 r. i z załączonych do niego dokumentów wynika, że ubiegający się o dofinansowanie deklarował pozostawienie określonych części gruntów w stanie umożliwiającym osiedlenie ptaków, przedstawiając szkic dotyczący powierzchni nie podlegających koszeniu w poszczególnych latach — poczynając od 2012 do 2016 roku. E. G. zadeklarował realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z 21 października 2005 r. Przyjęty plan dotyczący powierzchni nie podlegających koszeniu określał warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz.361 ze zm.) organ udostępnił rolnikowi materiał graficzny z oznaczeniem granic i numerów działek ewidencyjnych, a rolnik na tym materiale graficznym zaznaczył część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku.
W niniejszej sprawie, jak wskazano E.G.nie kwestionuje omyłkowego pozostawienia jako nieskoszonego innego, niż zaznaczony pasa gruntu, o powierzchni zgodnej jednak z deklaracją. Powyższe odpowiada treści uchybienia zdefiniowanego w załączniku nr 7 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wysokość zmniejszenia wynosi 50 %. Przyczyną omyłki było korzystanie w czasie koszenia ze szczegółowej mapki ekspertyzy ornitologicznej, a nie mapy będącej załącznikiem graficznym do wniosku, a efektem stwierdzenia pomyłki w mapie sporządzonej przez eksperta — ornitologa, było sprostowanie dokumentu.
W ocenie Sądu I instancji, podnoszona przez organ okoliczność, że zaznaczenie obszaru na materiale graficznym zarówno na podstawie błędnej, jak i prawidłowej ekspertyzy ornitologa było identyczne, nie odnosi się do istoty zarzutu zgłoszonego przez skarżącego. Skarżący wyraził przekonanie, że działał w zaufaniu do dokumentu sporządzonego przez eksperta-ornitologa, który to dokument umożliwiał łatwiejszą orientację w terenie.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy przyczyną omyłki było działanie skarżącego w zaufaniu do dokumentu, za którego prawidłowość odpowiada organ administracji.
Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji gdy organ doradczy posługuje się dokumentem wadliwym, co potwierdza późniejsza korekta ekspertyzy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że rolnik, korzystający z pomocy doradcy, powinien we własnym zakresie dostrzec błąd zawarty w ekspertyzie. W ocenie Sądu udział podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędny do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) stanowi dostateczną przesłankę przekonania beneficjenta o działaniu w zaufaniu do organu.
Zdaniem Sądu I instancji, nie została wyjaśniona prawna podstawa działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną, w szczególności nie została dokonana ocena, czy za działanie tego podmiotu odpowiedzialność ponosi jednostka doradztwa rolniczego, na której ciążą zadania w zakresie doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy (art. 35 § 2 powołanej ustawy).
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy na beneficjencie pomocy ciążył obowiązek korzystania ze wskazanego akredytowanego doradcy, błędne przygotowanie przez eksperta dokumentacji również w zakresie przyjętego obszaru objętego analizą nie może obciążać uprawnionego, o ile zachował się zgodnie z planem ekspertyzy. W takiej sytuacji należy rozważyć również, czy rozbieżność pomiędzy treścią załącznika graficznego, a treścią ekspertyzy — mapy ornitologicznej nie odpowiada faktycznej sytuacji zmiany w granicach § 6 powołanego rozporządzenia.
Sąd podkreślił, że w takiej sytuacji, jeżeli nie uległ zmniejszeniu obszar nieskoszony, zmiana dotyczy jedynie części obszaru, która może podlegać korekcie za następne lata w zakresie zmiany miejsca.
Brak oceny prawnej statusu podmiotu sporządzającego ekspertyzę ornitologiczną w zakresie odpowiedzialności organu za przyjętą dokumentację umożliwiającą dostęp do środków pomocy uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji, obowiązek ponownego rozpoznania sprawy.
Za zasadny uznano również zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Warunkiem zastosowania § 38 rozporządzenia jest, jak wskazano, stwierdzenie uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu i instancji nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne, do których należy w szczególności przyczyna omyłki.
Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy rolnik zachował się zgodnie z dokumentami, za których prawidłowość odpowiada organ, nie ma prawnych przesłanek do stwierdzenia, że beneficjent nie przestrzegał znanych sobie wymogów.
Wg Sądu I instancji sprawa wymaga ponownego jej rozpoznania i dokonania przez organy ARiMR oceny prawnej z uwzględnieniem przepisów znajdujących zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Ponadto w ocenie Sądu data wydania decyzji w porównaniu z wynikiem kontroli stanowiły podstawę uzasadnionego zarzutu skarżącego niewyjaśnienia w uzasadnieniu zastosowania przepisów niekorzystnych dla beneficjentów.
Sąd orzekający wskazał również, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na obowiązek organu analizy wszystkich instytucji prawnych umożliwiających zachowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do stwierdzonego uchybienia i konsekwencji w postaci pozbawienia środków dopłaty w znacznej części. Podkreślając, że dopłata służy określonemu celowi i pomimo formalizmu kontroli- stwierdzenie, że zachowane zostały przewidziane w danym roku powierzchnie działki koszonej stanowi, w jego ocenie przesłankę dokonania analizy wniosku również z uwzględnieniem oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009.
Skargą kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. skarżący domagał się uchylenia w całości wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenia na rzecz organu kosztów postepowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
1.naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób mylny zanegował związek, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w toku postępowania bezspornymi faktami, a wskazanymi przepisami prawa, a mianowicie, to że E.G. pozostawił niewłaściwą nieskoszoną część działki, niezgodną z zaznaczoną na załączniku graficznym, co wprost odpowiada treści uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wysokość zmniejszenia wynosi 50 %, który to zapis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i uzależnił jego zastosowanie od poczynienia przez organ administracji dalszych ustaleń, które w ocenie organu administracji pozostają bez znaczenia dla sprawy i możliwości zastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia oraz sankcji, jak również całkowicie pominął okoliczność, że przepisy te nie warunkują zastosowania sankcyjnego pomniejszenia wymiaru przyznanej płatności (o 50 %) — poza wymogiem stwierdzenia uchybienia, o którym mowa powyżej - od jakichkolwiek innych okoliczności, których zaistnienie miałoby wyłączać zastosowanie tych przepisów przez organ administracji publicznej (ARiMR), który w związku z tym jest, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażona m.in. w art. 6 i 7 k.p.a., zobowiązany do ich stosowania.
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.):
- • polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. bowiem w sprawie nie dokonano oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkuje również wadliwością uzasadnienia faktycznego decyzji; a ponadto, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne, do których należy przyczyna omyłki rolnika; jak również, że nie została wyjaśniona prawna podstawa działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną, w szczególności nie dokonano oceny, czy za działanie tego podmiotu odpowiedzialność ponosi jednostka doradztwa rolniczego; braku rozważenia przez organ administracji zaistnienia sytuacji, o której mowa w § 6 ust. 3 Rozporządzenia podczas, gdy dokonanie powyższych ustaleń i ich dodatkowa ocena pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle dyspozycji § 38 ust. 1 i 2 oraz odpowiadającego stanowi faktycznemu uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 Rozporządzenia, a co za tym idzie postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w tym zakresie,
- - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- • polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że organ administracji dokonał oceny prawnej z uwzględnieniem przepisów nieznajdujących zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy podczas, gdy organy zarówno I jak II instancji prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014r., poz. 324), zgodnie z którym w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe (...), tj. zastosowały na gruncie niniejszej sprawy przepisy dotychczasowe,
- - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- • polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zastosowanie ma art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 podczas, gdy przepis ten nie ma zastosowania w zakresie stwierdzonego uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 rozporządzenia, ponieważ dotyczy przestrzegania przez rolnika zasad wzajemnej zgodności, które to zasady oznaczają zgodność z podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania oraz zasadami dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska oraz minimalnymi wymogami dotyczącymi stosowania nawozów i środków ochrony roślin (art. 19 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011), a uchybienie zaistniałe w niniejszej sprawie mieści się w kategorii wymogów wykraczających ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów (o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia),
- - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie wskazanych zarzutów.
E. G. nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję organu odwoławczego ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Treść zarzutów opartych na podstawach wskazanych zarówno w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) jak i w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) jak i ich uzasadnienie, w zasadniczej części wskazują, że istota kasacji dotyczy, w pierwszej kolejności prawidłowości zastosowania przepisu § 38 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), w sytuacji bezspornego ustalenia pozostawienia przez rolnika niewłaściwą nieskoszoną część działki, niezgodną z zaznaczoną na załączniku graficznym, co odpowiada treści uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 w.w. rozporządzenia i uzależnienia jego zastosowania od poczynienia przez organ administracji dalszych ustaleń.
Zdaniem Sądu orzekającego istotne bowiem pozostają przyczyny omyłki rolnika, które doprowadziły do powstania nieprawidłowości. W sprawie natomiast, jak podano nie zostało wyjaśnione czy przyczyną omyłki było działanie beneficjenta w zaufaniu do dokumentu, za którego prawidłowość odpowiada organ administracji.
Ponadto, jak Sąd I instancji podkreślił, w sytuacji gdy organ doradczy posługuje się dokumentem wadliwym, co potwierdza późniejsza korekta ekspertyzy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że rolnik, korzystający z pomocy doradcy, powinien we własnym zakresie dostrzec błąd zawarty w ekspertyzie. W sprawie zatem winna zostać wyjaśniona podstawa prawna działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną, a w szczególności dokonana ocena czy za działanie takiego podmiotu odpowiedzialność ponosi jednostka doradztwa rolniczego.
Zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, zdaniem NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną jest wadliwe, co czyni zasadnym podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.
Wykładnia mającego w sprawie zastosowanie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) w związku z zapisem zawartym w Załączniku nr 7 powołanego rozporządzenia, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z treścią tych przepisów w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wysokość zmniejszenia wynosi 50 %. Przepisy te nie warunkują, jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, zastosowania sankcyjnego pomniejszenia wymiaru przyznanej płatności (o 50 %) — poza wymogiem stwierdzenia uchybienia, od jakichkolwiek innych okoliczności, których zaistnienie miałoby wyłączać zastosowanie tych przepisów przez ARiMR.
Tym samym zgodzić należy się z prezentowanym skardze kasacyjnej stanowiskiem, że brak jest oparcia w przepisach prawa dla wyrażonej przez Sąd I instancji tezy, iż przesłanką dla działania organów ARiMR miało być takie zachowanie innych podmiotów prawa pozostających w odrębnych relacjach prawnych z beneficjentem, tj. w takich w których ARiMR nie uczestniczy jako ich strona, jakiego następstwem stało się omyłkowe pozostawienie przez beneficjenta jako nieskoszonego innego, niż zaznaczony pas gruntu o powierzchni odpowiadające jego deklaracji. Dokumentacja przyrodnicza i szkic gospodarstwa rolnego z zaznaczoną częścią działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w poszczególnych latach - w przypadku Pakietu 4 stanowi niewątpliwie załącznik do planu działalności rolnośrodowiskowej, który to plan zgodnie z § 2 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sporządza się przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a zgodnie z §10 pkt 3 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust 1 pkt 4 rozporządzenia jest przyznawana jeżeli rolnik posiada dokumentację przyrodniczą stanowiącą szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, niemniej z przepisów tych nie wynika, aby działanie podmiotu świadczącego usługi doradcze na rzecz beneficjenta było przesłanką działania ARiMR w przedmiotowej sprawie.
Tym samym działanie w zaufaniu dla podmiotu doradczego, nie decyduje o wadliwości działania organu rozpoznającego sprawę, którym jest wyłącznie ARIMR. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje także podstawa prawna działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną, jak również to, czy za działania tego podmiotu ponosi odpowiedzialność jednostka doradztwa rolniczego, czy też nie.
Z faktu, iż na beneficjencie pomocy ciąży obowiązek korzystania ze wskazanego w przepisach akredytowanego doradcy, nie wynika by działania tego doradcy, były elementem decydującym o rozstrzygnięciu wydawanym przez Agencję.
Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia dla dokonania odpowiedniego pomniejszenia ogranicza się wyłącznie do wymogu stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów. Odwołuje się zatem do stwierdzenia stanu faktycznego polegającego na wystąpieniu konkretnego uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 do rozporządzenia, którego notabene skarżący nie kwestionował, jako samoistnej przesłanki dla zmniejszenia płatności za dany rok.
Tym samym dokonanie dalszych ustaleń wskazanych w zaskarżonym wyroku pozostaje bez znaczenia dla sprawy i możliwości zastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia oraz sankcji.
Wskazać w tym miejscu należy, że podstawą zakwalifikowania się do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie przez danego producenta rolnego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Konsekwencje w przypadku stwierdzenia pozostawienia innej niż zaznaczona na materiale graficznym powierzchni nieskoszonej stanowiące uchybienie zdefiniowane w Załączniku 7 obciążają rolnika bez względu na to czy wynikały z jego pomyłki, podmiotów trzecich, czy z zamierzonego działania..
Wadliwość stanowiska Sądu I instancji skarżący zasadnie upatruje również we wskazaniu rozważenia przez organ administracji możliwości zastosowania § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i potraktowania działania beneficjenta jako zmiany zobowiązania. Skoro w sprawie niniejszej rolnik nie zgłosił Kierownikowi Biura ARiMR wymaganej przepisem ust 3 § 6 zmiany zobowiązania do takowej w świetle powołanego wyżej rozporządzenia dojść nie mogło.
Z uwagi na powyższe zasadne okazały się też zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa procesowego art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a poprzez bezpodstawne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a.
Skoro beneficjent nie kwestionuje okoliczności świadczących o uchybieniu zdefiniowanym w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia, nie zachodziły podstawy uznania, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 107 §3 k.p.a. poprzez brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto, że nie wyjaśniono okoliczności istotnych do których należy przyczyna omyłki rolnika jak również, że nie została wyjaśniona podstawa działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną, a w szczególności, że nie dokonano oceny czy za działanie tego podmiotu odpowiedzialność ponosi jednostka doradztwa rolniczego, skoro konsekwencje naruszenia przepisów rozporządzenie ponosi ubiegający się o pomoc wnioskodawca. Powyższe uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie do przyjęcia pozostaje również stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji dokonały oceny prawnej z uwzględnieniem przepisów nieznajdujących zastosowania w sprawie. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji obu instancji wskazano na zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.). Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014r., poz. 324), zgodnie z którym w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe (...), uzasadniał zastosowanie przepisów dotychczasowych, co znalazło swój wyraz w rozstrzygnięciu organów Agencji.
Rację należy też przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 podczas, gdy przepis ten nie ma zastosowania w zakresie stwierdzonego uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 rozporządzenia, ponieważ dotyczy przestrzegania przez rolnika zasad wzajemnej zgodności, a uchybienie zaistniałe w sprawie mieści się w kategorii wymogów wykraczających ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów.
Zgodnie z art. 19 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie naruszając przepisów art. 51 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, "zasada wzajemnej zgodności" oznacza zgodność z podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania oraz zasadami dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska, o których mowa w art. 50 a ust. 1 tego rozporządzenia oraz minimalnymi wymogami dotyczącymi stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 51 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia.
Natomiast wskazując na § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Tym samym przepis art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 nakazujący dokonania oceny wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować dotyczy przestrzegania przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności, a nie wymogu wykraczającego ponad podstawowe wymagania, którego nie spełnił.
W oparciu o powyższe, skoro w sprawie zostały wyjaśnione okoliczności istotne, do których nie należą: przyczyna omyłki rolnika, prawna podstawa działania osoby sporządzającej ekspertyzę ornitologiczną oraz ocena, czy za działanie tego podmiotu odpowiedzialność ponosi jednostka doradztwa rolniczego - dokonanie powyższych ustaleń i ich dodatkowa ocena pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle dyspozycji § 38 ust. 1 i 2 oraz odpowiadającego stanowi faktycznemu uchybienia zdefiniowanego w Załączniku nr 7 Rozporządzenia. Tym samym za niezasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kształcie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naruszenie przepisów postępowania, wskazanych w petitum skargi, w stopniu który nie mógł pozostać bez wpływu na wynik sprawy i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 38 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) poprzez uznanie, że warunkuje on sankcyjne pomniejszenie płatności poza wymogiem stwierdzenia uchybienia od jakichkolwiek innych okoliczności, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust 2 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).