Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 899/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi R. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że R. G. wnioskiem z dnia 10 maja 2014 r. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w P. o przyznanie na rok 2014 jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW).
Działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - powoływanej dalej jako k.p.a.), organ wezwał w dniu 5 czerwca 2014 r. wnioskodawcę do usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, braku formalnego polegającego na niepodpisaniu wniosku. Wezwanie zostało odebrane przez stronę w dniu 16 czerwca 2014 r. W dniu 20 czerwca 2014 r. R. G. złożył korektę wniosku.
Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na 2014 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 22 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności w roku 2014 składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności o 1% za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania wniosków. Organ podał, że w przypadku złożenia korekt będących wynikiem wezwania do usunięcia braków formalnych po 9 czerwca, niezależnie czy powyższe nastąpiło w terminie 7 dni od odebrania wezwania, wniosek uznaje się jako złożony po ostatecznym terminie na jego złożenie.
Organ stwierdził, że wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie złożył poprawną korektę wniosku, jednak z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 należało odmówić wszczęcia postępowania, gdyż wniosek został podpisany w dniu 20 czerwca 2014 r., co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 36 dni kalendarzowych. Tymczasem zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
W zażaleniu na powyższe postanowienie R. G. podniósł, że organ mimo złożenia wniosku w dniu 12 maja 2014 r. wezwał go do uzupełnienia braku formalnego dopiero 16 czerwca 2014 r., czyli po upływie ponad miesiąca od złożenia wniosku i 7 dni po terminie na złożenie korekty.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że uzupełnienie wniosku nastąpiło z przekroczeniem ostatecznego terminu na składanie wniosków, który przypadał na dzień 9 czerwca 2014 r.
R. G. wniósł na postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie dokonywał zmian we wniosku. Organ również nie wzywał skarżącego do dokonania merytorycznych poprawek lub uzupełnień wniosku. Skarżący prawidłowo sporządził wniosek. Załączniki również były wypełnione prawidłowo i złożone jednocześnie z podpisanym i złożonym w terminie wnioskiem. W tych okolicznościach sprawy brak podpisu uznać należy za oczywistą omyłkę, która może być poprawiona w każdym czasie. Wezwanie do usunięcia braków może być dokonane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawie przyznania płatności stosuje się przepisy k.p.a.
W niniejszej sprawie skarżący uzupełnił wniosek w dniu 20 czerwca 2014 r., a zatem uzupełnił braki w siedmiodniowym terminie zakreślonym przez organ i konwalidował czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności. W ocenie Sądu I instancji, wniosek należało uznać za skutecznie złożony w dniu 12 maja 2014 r., a nie jak twierdził organ w dniu jego uzupełnienia.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu złożył od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 899/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. a) oraz lit. e) rozporządzenia nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagany w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1122/2009 element niezbędny do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, tj. oświadczenie rolnika (jego podpis), zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem element wniosku o płatności wymieniony w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia jest elementem kwalifikowalnym wniosku, który można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia,
- 2. art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak kwalifikowany wniosku określony powyżej w pkt 1 należy uznać za oczywistą omyłkę, gdy tymczasem stosownie do normy art. 23 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia nr 1122/2009, brak podpisu wniosku jest brakiem kwalifikowanym, nie zaś błędem oczywistym, a zatem sankcja określona art. 23 ust. 1 akapit trzeci, ma zastosowanie także do uchybień w zakresie dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedłożyć zgodnie z art. 12 tego rozporządzenia, a zatem w szczególności do samego wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że brak podpisu wnioskodawcy na wniosku jest równoznaczny z brakiem złożenia oświadczenia, o którym mowa art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem oświadczenie wnioskodawcy, że znane mu są zasady przyznawania płatności może być potwierdzone tylko przez złożenie jego podpisu na formularzu wniosku. Brak taki w żaden sposób nie może być kwalifikowany jako oczywista omyłka. Z tej przyczyny dzień uzupełnienia wniosku o podpis wnioskodawcy należy traktować jako dzień złożenia samego wniosku.
Zdaniem organu, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca.
Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ w skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, według którego brak podpisu na wniosku o przyznanie płatności stanowi oczywistą omyłkę, która może usunięta po ostatecznym terminie do składania wniosków, w trybie wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie wniosku w postaci braku podpisu mieści się w pojęciu oczywistego błędu, który według art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 może być naprawiony w każdym czasie. Wymaganie złożenia podpisu pod wnioskiem o przyznanie płatności jest tak oczywiste, że pominięto go nawet w art. 12 rozporządzenia Nr 1122/2009 określającym treść pojedynczego wniosku. Niepodpisanie wniosku przez rolnika jest więc oczywistym błędem, bo nie ma najmniejszych wątpliwości, że wniosek powinien być podpisany. Z tego względu nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów dotyczących naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 lit. e) tego rozporządzenia. Przepis art. 23 ust. 1 stanowi, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.
Podpis pod wnioskiem potwierdza, że osoba podpisana złożyła oświadczenie woli zawarte w tym wniosku. Podpisu nie można jednak utożsamiać z oświadczeniem, o którym mowa w art. 23 ust. 1, które należy przedstawić właściwym organom wraz z wnioskiem i z oświadczeniem wymienionym w art. 12 ust. 1 lit. e) rozporządzenia. Ten ostatni przepis wymaga zawarcia we wniosku oświadczenia rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. Podpis jest niewątpliwie potwierdzeniem tożsamości wnioskodawcy, nie jest jednakże informacją niezbędną do ustalenia jego tożsamości, czego dowodem jest fakt, że w rozpoznawanej sprawie organ wzywał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego wniosku, w postaci braku podpisu pod wnioskiem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podpis pod wnioskiem nie jest zatem elementem decydującym o kwalifikowalności wniosku do pomocy, o którą rolnik się ubiega.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.