Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. Sp. z o.o. w O. na [...], w przedmiocie zakazu obrotu partią wyrobu budowlanego, z następującym uzasadnieniem.
W dniu 27 kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w M. Spółka Jawna - Hurtownia Materiałów Budowlanych [...] w zakresie legalności wprowadzania do obrotu i właściwego oznakowania wyrobów budowlanych. Podczas kontroli stwierdzono brak oznakowania znakiem budowlanym partii 27 sztuk włazów żeliwnych do studzienki rewizyjnej, wymaganym zgodnie z § 11 oraz z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041, dalej: rozporządzenie MI) oraz brak pełnej informacji towarzyszącej wyrobowi, wymaganej zgodnie § 12 ww. rozporządzenia MI.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego - właz żeliwny do studzienki rewizyjnej [...], wyprodukowanego przez N., Francja, sprzedawanego przez Hurtownię M., a wprowadzonego do obrotu na terytorium Polski przez G. Sp. z o.o. Organ wskazał na nieprawidłowości polegające na braku oznakowania znakiem budowlanym oraz braku pełnej informacji towarzyszącej wyrobowi, a następnie poinformował spółkę G., iż w przypadku braku potwierdzenia przez sprzedawcę, że do wyrobu budowlanego została dołączona pełna informacja towarzysząca, określona w § 12 rozporządzenia MI, wydana zostanie decyzja zakazująca obrotu określoną partią wyrobu budowlanego.
W piśmie z dnia 18 maja 2007 r. spółka G. wyjaśniła, że wyrób posiada certyfikat i deklarację zgodności i nadesłała organowi Krajową Deklarację Zgodności nr [...], w której spółka "deklaruje z pełną odpowiedzialnością, że wyrób budowlany jest zgodny ze specyfikacją techniczną wskazaną w p.5 (Polska Norma PN EN 124 lipiec 2000)" oraz Certyfikat nr [...] potwierdzający zgodność własności wyrobu z normą PN-EN [...] wystawiony przez Instytut Odlewnictwa, w którym to dokumencie jako posiadacz certyfikatu wskazana jest spółka G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał hurtowni M. obrotu partią włazów żeliwnych do studzienek rewizyjnych B. oraz nałożył na upoważnionego przedstawiciela producenta wyrobu budowlanego firmę G. Sp. z o.o. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 17 września 2007 r. nieprawidłowości polegających na braku oznakowania wyrobu znakiem budowlanym oraz na braku pełnej informacji towarzyszącej. Decyzja ta nie została zaskarżona.
Pismem z 24 października 2007 r. spółka G. wskazała, iż towar zakwestionowany przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego ma certyfikat zgodności z normą PN-EN [...] wydany przez Instytut Odlewnictwa, więc jest to towar odpowiadający wszystkim wymogom, aby być sprzedawany na rynku Unii Europejskiej, w tym także w Polsce. Spółka stwierdziła również, że nie może być stroną postępowania dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jeżeli towar kwestionowany nie został sprzedany przez nią. Dołączyła kopię faktury z dnia [...] lutego 2007 r. w języku francuskim dokumentującą sprzedaż między N. i Hurtownią M. Pismem z 13 listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego zażądał od Spółki G. wskazania firmy, która jest upoważnionym przedstawicielem producenta na terytorium Polski wycofanych z obrotu włazów żeliwnych i jeżeli przedstawicielem tym jest spółka G., to przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii upoważnienia określającego uprawnienia. Na wezwanie to spółka G. nie odpowiedziała.
Spółka G. wystąpiła do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku spółki G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Decyzja ta nie została zaskarżona.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], skierowaną do Hurtowni M. oraz spółki G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zakazał obrotu partią 27 sztuk wyrobu budowlanego - włazów żeliwnych do studzienek rewizyjnych B., wyprodukowanych we Francji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wydania decyzji o zakazie obrotu było niewykonanie przez G. Sp. z o.o. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ wskazał, że zakwestionowana partia wyrobu budowlanego w dalszym ciągu nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, a zatem zasadny jest zakaz obrotu tą partią wyrobu budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. Sp. z o.o. wskazała, że organ bezpodstawnie stwierdził, iż spółka wprowadziła do obrotu na terytorium RP zakwestionowaną partię wyrobu budowlanego, która to została nabyta przez sprzedawcę, Hurtownię M. bezpośrednio od producenta, czyli N. we F. Zakazać obrotu określoną partią wyrobu budowlanego można sprzedawcy tego wyrobu, który to sprzedawca zajmuje się obrotem. Skarżąca nie dysponuje zakwestionowaną partią wyrobu budowlanego i nie ma możliwości jej wycofania z obrotu. W związku z tym zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ jest niewykonalna w stosunku do skarżącej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż G. Sp. z o.o. jako upoważniony przedstawiciel producenta przedmiotowego wyrobu budowlanego nie powiadomił organu nadzoru budowlanego o tym, czy wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. w określonym w niej terminie, co powoduje, że właściwy organ, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o wyrobach budowlanych jest zobligowany do zakazania obrotu skontrolowaną partią wyrobu budowlanego. Fakt, iż skarżąca nie jest w posiadaniu zakwestionowanego wyrobu (nie dysponuje nim) w danym momencie nie oznacza, że sytuacja ta nie może ulec zmianie, np. w przypadku przekazania przez sprzedawcę upoważnionemu przedstawicielowi producenta zakwestionowanego wyrobu. W takim przypadku upoważniony przedstawiciel jest związany zakazem obrotu wycofanego wyrobu budowlanego i nie może ponownie wprowadzić go do obrotu.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że obecność na rynku polskim wyrobów budowlanych regulowana jest kilkoma aktami prawnymi i rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć na względzie treść ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2087 ze zm., dalej ustawa o soz), a także treść cytowanej wyżej ustawy o wyrobach budowlanych oraz cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury wydane na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy o wyrobach budowlanych.
Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 5 zawiera definicję tzw. upoważnionego przedstawiciela i stanowi, że jest to osoba fizyczna lub prawna, albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, mająca siedzibę na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej /.../ upoważniona przez producenta na piśmie do działania w jego imieniu. Jednocześnie ustawa o wyrobach budowlanych stanowi w art. 2 pkt 6, że ilekroć mowa w niej o producencie należy przez to rozumieć także upoważnionego przedstawiciela. Ustawa żadnych wyłączeń w tym względzie nie przewiduje, ani nawet nie zawiera uregulowania, że niektóre przepisy dotyczące producentów stosuje się "odpowiednio" do upoważnionych przedstawicieli. Przy takiej treści przepisu wszystkie uregulowania dotyczące producentów dotyczą także upoważnionych przedstawicieli, zatem już w tym miejscu należy wskazać, że nie jest zasadne stanowisko skarżącej, iż niektóre uregulowania ustawy dotyczą tylko producentów.
Zgodnie z art. 5 pkt 10 ustawy o systemie oceny zgodności, deklaracja zgodności to oświadczenie producenta lub upoważnionego przedstawiciela stwierdzające na jego wyłączną odpowiedzialność, że wyrób jest zgodny z zasadniczymi wymaganiami.
W art. 2 pkt 4 ustawy o wyrobach budowlanych zawarta jest własna definicja krajowej deklaracji zgodności, z której wynika, że jest to oświadczenie producenta stwierdzające na jego wyłączną odpowiedzialność, że wyrób jest zgodny z Polską Normą wyrobu albo aprobatą techniczną. Jak wynika z wyżej zamieszczonych rozważań dotyczących uregulowań ustawy o wyrobach budowlanych odnoszących się do producenta, skoro krajową deklarację zgodności wystawia producent, to może ją wystawić także upoważniony przedstawiciel. Art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych określa, kiedy wyrób budowlany nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych. Zgodnie z powołanymi uregulowaniami wyrób nadaje się do stosowania, jeżeli jest oznakowany znakiem CE, albo umieszczony w wykazie wyrobów mających niewielkie znaczenie dla zdrowia i bezpieczeństwa, dla których producent wydał deklarację zgodności z uznanymi regułami sztuki budowlanej, albo oznakowany jest znakiem budowlanym.
Z przytoczonego uregulowania wynika, że wyrób, który nie mieści się w żadnej z tych grup, tzn. nie jest oznakowany znakiem CE, albo nie jest umieszczony w wykazie wyrobów mających niewielkie znaczenie, albo nie jest oznakowany znakiem budowlanym, nie nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych. Ta konstatacja jest niezwykle istotna dla dalszych rozważań, gdyż oznacza, że oznakowanie wyrobu znakiem budowlanych jest równoznaczne z jego dopuszczeniem do obrotu, a brak tego znaku (o ile nie chodzi o wyroby oznaczone CE lub umieszczone w wykazie) powoduje, że wyrób budowlany nie nadaje się do obrotu.
Sąd wskazał, że w sprawie sporne jest rozumienie art. 8 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, który precyzuje warunki oznaczenia wyrobu znakiem budowlanym. Przepis ten stanowi, że "oznakowanie wyrobu znakiem budowlanym jest dopuszczalne /.../ jeżeli producent, mający siedzibę na terytorium RP dokonał oceny zgodności i wydał na swoją wyłączną odpowiedzialność krajową deklarację zgodności z Polską Normą albo aprobatą techniczną". Sąd stwierdził, że błędny jest pogląd skarżącego, iż dopuszczalne jest oznakowanie znakiem budowlanym jedynie wyrobu wyprodukowanego przez producenta mającego siedzibę w Polsce, oraz że producenci mający siedzibę za granicą mogą wprowadzać na rynek polski wyroby nieoznakowane znakiem budowlanym.
Sąd wskazał, że warunkiem uzyskania uprawnienia do oznakowania wyrobu znakiem budowlanym jest dokonanie oceny zgodności oraz wystawienie krajowej deklaracji zgodności przez producenta mającego siedzibę na terytorium RP. Przypomnieć należy, że ilekroć ustawa mówi o producencie, należy przez to rozumieć upoważnionego przedstawiciela. Jeżeli zatem producent nie ma siedziby na terytorium RP, to aby jego wyrób mógł zostać oznakowany znakiem budowlanym i być dopuszczony do obrotu w Polsce, musi ustanowić upoważnionego przedstawiciela mającego siedzibę na terenie RP, który dokona oceny zgodności, uzyska certyfikat zgodności i wystawi na swoją wyłączną odpowiedzialność krajową deklarację zgodności. W ten sposób zgodność z wymogami wyrobu budowlanego dopuszczonego do obrotu w Polsce gwarantuje upoważniony przedstawiciel składający oświadczenie zawarte w krajowej deklaracji zgodności.
Brak upoważnionego przedstawiciela producenta zagranicznego uniemożliwia uzyskanie certyfikatu zgodności oraz wystawienie deklaracji zgodności i opatrzenie wyrobu znakiem budowlanym, a co za tym idzie wprowadzenie wyrobu do obrotu. Producent zagraniczny dla wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu jest zatem zobligowany do opatrzenia swego wyrobu znakiem budowlanym tak samo jak producent polski. Jednak dla uzyskania tego znaku musi ustanowić w Polsce upoważnionego przedstawiciela, który uzyska certyfikat i wystawi krajową deklarację zgodności, a także będzie występował we wszystkich postępowaniach administracyjnych związanych ze spełnianiem wymagań przez wyrób budowlany.
Zdaniem Sądu upoważniony przedstawiciel, to nie jest pełnomocnik w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, bowiem upoważniony przedstawiciel z mocy ustawy o wyrobach budowlanych działa zamiast producenta zagranicznego we wszystkich sprawach związanych ze spełnianiem wymagań przez wyroby budowlane.
Spółka G. jest wymieniona w certyfikacie zgodności dla spornego wyrobu budowlanego, jako posiadacz tego certyfikatu oraz jest podmiotem, który wystawił krajową deklarację zgodności dla tego wyrobu. Z tego wynika, że Spółka była upoważnionym przedstawicielem producenta, gdyż nie będąc nim ani nie otrzymałaby certyfikatu zgodności, ani nie byłaby uprawniona do wystawienia na swoją wyłączną odpowiedzialność krajowej deklaracji zgodności. Zasadnie zatem organ wskazał spółkę G. jako stronę postępowania wszędzie tam, gdzie stroną powinien być producent.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o wyrobach budowlanych, w przypadku niewykonania nałożonego na producenta (także upoważnionego przedstawiciela) obowiązku zapewnienia usunięcia nieprawidłowości, organ w drodze decyzji zakazuje obrotu określoną partią wyrobu budowlanego. Zgodnie z art. 33 ustawy o wyrobach budowlanych stronami postępowania są producent (także upoważniony przedstawiciel) lub sprzedawca. Skoro prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożono na spółkę G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie, a nieprawidłowości te nie zostały usunięte, to zasadne jest skierowanie także do tej spółki zakazu obrotu zakwestionowaną partią wyrobu budowlanego (a nie nakazu wycofania z obrotu określonej partii towaru). Zakaz ten w istocie powiązany jest z wyrobem, a nie z podmiotem i skierowany jest do każdego podmiotu, który chciałby prowadzić obrót wyrobem. Ponieważ w postępowaniu dotyczącym usunięcia nieprawidłowości obok sprzedawcy uczestniczył upoważniony przedstawiciel i do niego skierowany był nakaz usunięcia nieprawidłowości, także postępowanie dotyczące zakazu obrotu wyrobem toczy się z udziałem wszystkich tych podmiotów, które wiedzą o nieprawidłowościach i powinny powstrzymać się od wszelkich działań mających na celu obrót wadliwym wyrobem budowlanym.
W tym stanie rzeczy zasadnie zakaz obrotu wyrobem skierowany został do sprzedawcy i upoważnionego przedstawiciela. Żaden z tych podmiotów nie może prowadzić obrotu wyrobem nieodpowiadającym wymaganiom.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Sp. z o.o. w O., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych przez błędną jego wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu tego przepisu polegającym na mylnym przyjęciu, iż można wymagać oznakowania wyrobu budowlanego znakiem budowlanym również wobec producenta nie mającego siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż od producenta nie mającego siedziby na terytorium Rzeczypospolitej nie można wymagać oznakowania wyrobu budowlanego znakiem budowlanym.
- b) art. 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż producenci wyrobów budowlanych nie mający siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą wprowadzać na rynek polski wyrobów budowlanych nieoznakowanych znakiem budowlanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku iż producenci nie mający siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie muszą oznakowywać wyrobów budowlanych znakiem budowlanym aby wyroby te mogły być wprowadzone do obrotu również na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
- c) art. 5 pkt 2 w związku z art. 5 pkt 5 i 20 ustawy o systemie oceny zgodności poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż za każdy wyrób budowlany wchodzący na rynek Rzeczypospolitej Polskiej powinien być odpowiedzialny podmiot mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem producent mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo upoważniony przedstawiciel mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie ma odrębnych regulacji dotyczących wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wprowadzanie do obrotu jest zdefiniowane w art. 5 pkt 2 ustawy o systemie zgodności jako udostępnianie (...) na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu, a ponadto brak jest wymogu przewidzianego prawem aby producent nie mający siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał obowiązek ustanawiać upoważnionego przedstawiciela i to mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako warunek wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej.
- d) art. 5 pkt 5 ustawy o systemie oceny zgodności poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż upoważniony przedstawiciel działa "zamiast producenta zagranicznego" podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż upoważniony przedstawiciel działa "w imieniu" producenta, co oznacza, iż to nie upoważniony przedstawiciel jest adresatem praw lub obowiązków prawem przewidzianych lecz bezpośrednio producent, skoro to w jego imieniu działa ten przedstawiciel, nie zaś w swoim imieniu, niezależnie od tego czy producent ten ma siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej czy poza tym terytorium.
- e) art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż stroną we wskazanym w tym przepisie postępowaniu administracyjnym jest obok producenta lub sprzedawcy również upoważniony przedstawiciel producenta, podczas gdy prawidłowa wykładnia. tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż nie ma uzasadnienia aby stroną postępowania mógł być również upoważniony przedstawiciel producenta, skoro producent istnieje, a miejsce jego siedziby (terytorium Rzeczypospolitej Polskiej czy też obszar poza tym terytorium) nie ma znaczenia z punktu widzenia udziału w tym postępowaniu, a ponadto upoważniony przedstawiciel działa w imieniu producenta, nie zaś w swoim imieniu, co dodatkowo potwierdza, iż to producent nie zaś upoważniony przedstawiciel, jest stroną.
- f) art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 2 oraz 3 ust. 1 lit. c) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż przepisy te dają podstawę do wyrażania poglądu, iż aby wyrób budowlany był dopuszczony do obrotu w Polsce to jego producent mający siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi ustanowić upoważnionego przedstawiciela i to z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; taki pogląd nie tylko jest sprzeczny z treścią art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności z którego wynika iż celem ustawy jest znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, ale również jest sprzeczny ze wskazanymi wyżej postanowieniami ww. Traktatu z których wynika obowiązek znoszenia pomiędzy Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżący, nie będąc ani producentem ani sprzedawcą nie mógł być stroną w postępowaniu administracyjnym, a zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja jak i utrzymana nią decyzja organu niższego rzędu, nie mogła być do niego skierowana. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby wojewódzki sąd administracyjny nie dopuścił się tego uchybienia powinien był uwzględnić skargę na decyzję i stwierdzić jej nieważność.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Sąd dokonał błędnej wykładni, iż również od producentów mających siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej można wymagać oznakowania wyrobu znakiem budowlanym. Podnoszona przez Sąd okoliczność, iż zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o wyrobach budowlanych przez producenta rozumie się także upoważnionego przedstawiciela producenta nie może zaś prowadzić do wniosków wyraźnie sprzecznych z jednoznaczną treścią art. 8 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, który wyraźnie ogranicza dopuszczalność oznakowania wyrobu budowlanego znakiem budowlanym do producentów mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości znakowania wyrobu znakiem budowlanym przez każdego producenta, niezależnie od miejsca jego siedziby, nie wprowadzałby zastrzeżenia, iż ten właśnie sposób potwierdzania nadawania się wyrobu do stosowania w budownictwie dopuszczamy jest dla producentów mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto w ocenie skarżącej Sąd I instancji uznając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych dokonał błędnej jego wykładni, do dokonania której nie było podstaw.
Spółka stwierdziła również, że brak jest przepisu prawa z którego wynikałoby, iż organ administracji musi mieć na terytorium RP "partnera" do podejmowania działań, którym to partnerem jest "producent mający siedzibę na terytorium RP lub upoważniony przedstawiciel mający siedzibę na terytorium RP w sytuacji, gdy producent nie ma siedziby na terytorium RP." Zgodnie z definicją producenta, zawartą w art. 5 pkt 20 ustawy o systemie oceny zgodności, miejsce siedziby producenta może być dowolne, co oznacza iż miejsce jego siedziby, na terytorium któregokolwiek kraju by się ono znajdowało, nie może być przeszkodą do wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu. Dodać należy, iż nie ma odrębnych przepisów regulujących wprowadzenie do obrotu jedynie na terytorium RP wyrobu budowlanego. Z zawartej w art. 5 pkt 5 ustawy o systemie oceny zgodności wynika, iż upoważniony przedstawiciel może mieć siedzibę na terytorium dowolnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).
Spółka wskazała, że Sąd dokonał błędnej wykładnie art. 5 pkt 5 ustawy o systemie oceny zgodności, bowiem z przepisu tego wynika, iż upoważniony przedstawiciel jest to osoba albo jednostka upoważniona przez producenta na piśmie do działania w jego imieniu. Określenie przez ustawodawcę, iż upoważniony przedstawiciel działa w imieniu producenta, oznacza w sposób jednoznaczny, iż przedstawiciel ten nie działa w imieniu własnym. Upoważniony przedstawiciel jest więc swego rodzaju pełnomocnikiem producenta. Tym samym adresatem praw lub obowiązków może być nie upoważniony przedstawiciel, albowiem nie działa on w swoim imieniu, lecz producent. Poza tym z ustawowej definicji upoważnionego przedstawiciela nie wynika w jakim zakresie taki upoważniony przedstawiciel ma działać. Tym samym brak jest uzasadnienia prawnego dla poglądu, iż działa on "we wszystkich sprawach związanych ze spełnieniem wymagań przez wyroby budowlane".
Spółka wskazała także, że art. 33 ust. 1 o wyrobach budowlanych wskazuje, iż stronami w postępowaniu administracyjnym są producent lub sprzedawca określonej partii wyrobu budowlanego. Z powyższego wynika, iż miejsce siedziby producenta wyrobu budowlanego nie ma znaczenia, a zatem stroną takiego postępowania może być również producent nie mający siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Umiejscowienie siedziby producenta oraz sprzedawcy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest bez znaczenia z punktu widzenia posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych. Tak więc jedynie producent lub sprzedawca (ewentualnie organizacja społeczna) mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym. Upoważniony przedstawiciel stroną w takim postępowaniu być nie może nie tylko dlatego, że nie jest w tym przepisie wskazany jako strona, ale również dlatego, iż nie działa on w imieniu własnym lecz w imieniu producenta.
Wykładnia uzasadniająca orzekanie wobec upoważnionego przedstawiciela producenta zakazów i nakazów tak jak na producenta prowadziłaby do całkowicie nieracjonalnych skutków, sprzecznych z istotą demokratycznego państwa.
W ocenie Spółki Sąd nie wziął pod uwagę i błędnie nie zastosował art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności który stanowi, iż celem ustawy jest znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego. Sąd nie wziął również pod uwagę i błędnie nie zastosował art. 2 oraz 3 ust. 1 lit. c) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z których to artykułów tegoż Traktatu wynika, iż cele Wspólnoty, jakimi jest w szczególności popieranie rozwoju działalności gospodarczej, są realizowane min. poprzez popieranie rynku wewnętrznego charakteryzującego się zniesieniem między Państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału.
Spółka wskazała również, że jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, skarżąca, nie będąc ani producentem ani sprzedawcą zakwestionowanej partii wyrobów budowlanych, nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organ, kierując do skarżącego przedmiotową decyzję administracyjną, skierował ją do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z mocy tego przepisu skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Aby ocenić zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa wskazanych w pkt a–f skargi kasacyjnej, należy w pierwszym rzędzie ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Tylko w sytuacji gdy stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji nie jest skutecznie podważony, można przystąpić do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, czyli mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.
Zarzucając naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący prezentuje pogląd, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja zaskarżona do WSA nie mogły być do niego skierowane, ponieważ nie jest producentem ani sprzedawcą przedmiotowych wyrobów, nie jest zatem stroną postępowania. W tej sytuacji zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.
Z tym poglądem nie można się zgodzić wobec treści decyzji ostatecznych poprzedzających rozstrzygnięcie sprawy zaskarżoną decyzją w niniejszym postępowaniu.
Otóż decyzja, której legalność badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jest konsekwencją nieusunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości wskazanych w decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. skierowanej m.in. do skarżącego, który od tej decyzji nie odwołał się.
Zatem w decyzji tej przesądzono, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do właściwego oznakowania wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu.
Przymiot strony, tj. skarżącej w niniejszym postępowaniu, potwierdzony a w zasadzie przesądzony został również w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakładającej na skarżącą obowiązek usunięcia w terminie do 17 września 2007 r. nieprawidłowości polegających na braku oznakowania wyrobu znakiem budowlanym oraz braku informacji towarzyszącej. Również ta decyzja nie została zaskarżona.
W tych warunkach skarżąca jest również stroną postępowania będącego konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków. Postępowanie to było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czemu dano wyraz w zaskarżonym wyroku.
W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że przy niepodważonym skutecznie stanie faktycznym zarzuty te są bezzasadne.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego w formie błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej powiązane są w zasadzie z kwestionowaniem przypisania skarżącej przymiotu strony. Tego poglądu nie można podzielić, albowiem tego rodzaju status skarżącej można było podważać w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku oznakowania partii włazów żeliwnych znakiem budowlanym (decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r.).
Fakt niewykonania tejże decyzji spowodował uzasadnione prawnie przez Sąd I instancji następstwa w postaci zakazu obrotu określoną partią wyrobu zgodnie z art. 30 ust. 2 i art. 33 ustawy o wyrobach budowlanych i skierowanie decyzji do skarżącej jako zobowiązanej do wykonania określonych obowiązków.
Bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni, czyli błędnego zrozumienia norm prawa materialnego wyszczególnionych w skardze kasacyjnej z wyjątkiem pkt f), albowiem Sąd I instancji wymienionych w tym pkt przepisów prawa nie wykładał i nie stosował, a skarga kasacyjna nie stawia zarzutu niewłaściwego zastosowania tychże przepisów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.