Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2010 r., [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Od [...] kwietnia 2009 r. w prowadzonym przez P.P. przedsiębiorstwie T. przeprowadzana była kontrola, o której właściciel został poinformowany [...] marca 2009 r. W dniu [...] czerwca 2009 r. z kontroli sporządzono protokół, w którym opisano, że czynnościom kontrolnym poddano wykresówki czterech wskazanych imiennie kierowców oraz podano zauważone podczas kontroli naruszenia.
Pismem z [...] czerwca 2009 r. zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując go jednocześnie o prawach z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa). P.P. ustosunkował się do wyników kontroli podnosząc, że postępowanie powinno zostać umorzone z powodu zaistnienia przesłanek z art. 93 ust. 7 i art. 92a ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd) i wnioskując o dokonanie powtórnej analizy wykresówek, ponowną ocenę wielkości naruszeń oraz przesłuchanie kierowców w charakterze świadków.
W dniu [...] lipca 2009 r. poinformowano przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania administracyjnego, a decyzją z [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. nałożył na P.P. osiem kar pieniężnych w łącznej wysokości [...] zł za nieokazanie części wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowców, skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę o czas powyżej 15 min. i za każdą rozpoczętą godzinę (w okresie od 8 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r.), ograniczając na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 utd sumę nałożonych kar pieniężnych do kwoty [...] zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił powyższą decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie określonych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, nakładając jednocześnie karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieokazanie podczas kontroli pozostałej części wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu oraz inne wskazane przez organ I instancji naruszenia.
W ocenie organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia bez potrzeby przeprowadzania dowodów zgłoszonych przez stronę. Podniósł, że strona nie udowodniła wystarczająco możliwości zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 utd, a odnośnie dołączonych do odwołania dokumentów stwierdził, że powinny one zostać okazane w toku przeprowadzanej kontroli, natomiast okazanie ich po jej zakończeniu organ uznał za sprzeciwienie się temu obowiązkowi.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził naruszenie przepisów postępowania, szczególnie nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie wypowiadał się w kwestii ewentualnego naruszenia prawa materialnego. Wskazał przede wszystkim na naruszenie przez organ przepisu art. 138 § 1 kpa, poprzez niedopełnienie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w całości na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego. Wskazał także na treść art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym organ w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy, aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Podkreślił, że organ nie jest w tym względzie skrępowany ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów.
Ponadto Sąd stwierdził, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż nie jest dopuszczalne ograniczanie sposobu dowodzenia okoliczności faktycznych przez wskazywanie określonych środków dowodowych; natomiast organ odwoławczy odmówił uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego, a załączonych do odwołania, w ten sposób naruszając przepisy art. 7, 75 § 1 i 78 kpa, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W środku prawnym postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) w związku z art. 7, 75 § 1 oraz 78 kpa poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony odmówił uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego, załączonych do odwołania, pomimo iż okazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu na tym etapie postępowania administracyjnego nie zmienia faktu nieokazania ich podczas kontroli.
Ponadto zarzucił wyrokowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez uznanie, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę na podstawie niepełnego materiału dowodowego, pomimo że zebrane przez niego dowody były wystarczające do nałożenia kary za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Oprócz zarzutów prawa procesowego organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 utd w związku z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd wbrew ustaleniom, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie zostały okazane na żądanie wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.P. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa).
Przy formułowaniu zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uzasadnienia nie zawierają zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej.
Nie może budzić wątpliwości, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną i dla ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - podstawowe znaczenie ma zasada (wywodzona z treści art. 7 kpa, a rozwinięta dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 75 - 86 kpa), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustaleniu, jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Skoro postępowanie dowodowe ma na celu ustalenie faktów prawotwórczych, determinujących wynik sprawy, to prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu, wyrażające się m.in. w tym, że strona ma prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 kpa), nie może być na podstawie uznania organu ograniczane. Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 kpa prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 kpa, które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się odnośnie dowodów (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W-wa 2000, str. 69-70), czego organ zdawał się nie zauważać nie uwzględniając składanych przez stronę na etapie odwołania dowodów.
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż okazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu na tym etapie postępowania nie zmienia potrzeby sankcjonowania nieokazania ich podczas kontroli, a przede wszystkim uzasadnia odmowę uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego.
Słusznie Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów i - zgodnie z przepisami kpa, iż nie jest dopuszczalne ograniczanie sposobu dowodzenia okoliczności faktycznych przez wskazywanie określonych środków dowodowych (por. wyrok NSA z 3 lutego 2009, II GSK 695/08). Organ II instancji odmawiając uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego, a załączonych do odwołania, istotnie naruszył przepisy art. 7, 75 § 1 i 78 kpa w zakresie mogącym mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowym stanie faktycznym nie tylko wystąpiła potrzeba powołania się na opisane dowody, ale i dokumenty te były dowodami kluczowymi dla jej rozstrzygnięcia.
Kwestia oceny, czy określone dowody mają dla sprawy znacznie czy też nie, może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Przed jego rozpatrzeniem organ administracji w trybie art. 10 § 1 kpa obowiązany jest do wysłuchania wypowiedzi strony. W celu zagwarantowania stronie prawa, przewidzianego we wskazanym przepisie, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nie tylko pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, ale także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Uchybienie tym regułom, którym jest np. uniemożliwienie stronie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, czyni zasadę zawartą w art. 10 § 1 kpa iluzoryczną, pozbawiając stronę możliwości zanegowania twierdzeń i domniemań organu oraz uniemożliwia podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., II OSK 375/06).
Wskazać należy, że skarżący wypełnił swój obowiązek przedstawiając do kontroli wymagane wykresówki i zaświadczenia, natomiast zwrócenie mu przez kontrolerów części dokumentów (czego organ administracji nie kwestionował) w związku z przekazaniem ich przez skarżącego innej osobie, stało się powodem niemożności niezwłocznego, powtórnego okazania ich na kolejne żądanie kontrolujących. Jednak załączenie przedmiotowych dokumentów do odwołania powinno spowodować rozpatrzenie przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego na nowo. Organ nie mógł pominąć ich wskazując jedynie, że nie zostały przedstawione w czasie kontroli, zwłaszcza, że dokumenty te miały istotne dla sprawy znaczenie.
Ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu danego faktu, jest sprzeczne art. 75 kpa. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle tego artykułu niedopuszczalne jest też stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi. Istota postępowania administracyjnego opiera się na podejmowaniu przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, dopuszczając jako dowód wszystko, co może się przyczynić do jej wyjaśnienia i nie jest sprzeczne z prawem (art. 7 i 75 kpa). Organ nie może więc w toku postępowania utrudniać stronie dowodzenia jej twierdzeń. Nieuwzględnianie wniosków dowodowych składanych na etapie odwołania jest wyraźnym naruszeniem obowiązków organu w kwestii przeprowadzania postępowania dowodowego, bowiem organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy, nie zaś tylko do dokonania oceny legalności wydania decyzji przez organ I instancji.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy jest bowiem obowiązany do ponownego jej rozpatrzenia w całości na podstawie całego, dostępnego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2009 r., II GSK 775/08; 3 lutego 2009 r., II GSK 695/08).
Niekompletność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego spowodowała, że wydanej przez organ II instancji decyzji można zarzucić dowolność w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jako dowolne należy traktować nie tylko ustalenia faktyczne oderwane od treści materiału dowodowego, ale też ustalenia znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok Sądu Najwyższego, III ARN 55/94 z 23 listopada 1994 r.). Tymczasem organ odwoławczy (z naruszeniem art. 80 kpa) dokonał oceny istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie jedynie części materiału dowodowego, z pominięciem pozostałych dowodów zgłoszonych przez skarżącego, co jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, uzasadniało zarzut dowolności oceny tych okoliczności.
W związku z powyższym za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez uznanie, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę na podstawie niepełnego materiału dowodowego, pomimo że zebrane przez niego dowody były - zdaniem autora skargi kasacyjnej - wystarczające do nałożenia kary za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W związku z brakiem prawnej możliwości ograniczania środków dowodowych i przysługującym stronie prawem do "czynnego udziału w sprawie" nie można na podstawie przepisów kpa uznać, że zebrane przez organ I instancji dowody były wystarczające do wydania orzeczenia i odmówić uwzględnienia oferowanych przez stronę dowodów. Nadto nie uwzględniając dowodów przedstawianych przez stronę, organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpatrzenia sprawy w całości.
Oprócz zarzutów prawa procesowego organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 utd w związku z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd, wbrew ustaleniom, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie zostały na żądanie okazane wykresówki lub dokumenty potwierdzające nieprowadzenie pojazdu. W odpowiedzi na powyższy zarzut wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie badając zasadności zarzutów materialnoprawnych skargi, w związku z naruszeniem przez organ przepisów procedury, nie mógł też zajmować stanowiska odnośnie oceny ustaleń materialnoprawnych dokonanych przez organ. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą bowiem być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa poprzez niezastosowanie określonych przepisów prawa materialnego należy również uznać za bezzasadny.
Z opisanych powyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.