Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/14 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sfinansowania kosztów leczenia.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
R. K. ubiegał się sfinansowanie kosztów leczenia, z rozpoznanym, nieoperacyjnym nowotworem złośliwym krtani, w procedurze chemioterapii niestandardowej produktem leczniczym Erbitux (cetuksymab).
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił objęcia refundacją produktu leczniczego cetuksymab argumentując, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów włączenia do programu lekowego, ponieważ przebył już leczenie chemioradioterapeutyczne oparte na cisplatynie.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie stwierdzając, że wnioskodawca nie może zostać zakwalifikowany do leczenia w ramach programu leczenia chemioterapii niestandardowej, z uwagi na niespełnianie wymogów kwalifikacji do programu lekowego (przebyte leczenie przyczynowe). Skarżący nie poniósł kosztów finansowania powyższego leczenia we własnym zakresie.
Od decyzji Prezesa NFZ R. K. w dniu [...] marca 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..
W dniu 30 czerwca 2014 r. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego poinformował o śmierci R. K., składając odpis skróconego aktu zgonu, jak również zgłaszając udział w sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) żony skarżącego - H. K., a także składając pełnomocnictwo udzielone przez wdowę.
Pełnomocnik wskazywał na interes prawny żony skarżącego w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 w zw. z art. 4171 § 2 Kc, czego warunkiem jest orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Umarzając postępowanie w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania kwestia sfinansowania kosztów leczenia skarżącego w ramach programu leczenia w procedurze chemioterapii niestandardowej produktem leczniczym Erbitux, odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, które nie przechodzą na następców prawnych. W związku z powyższym H. K. nie może wziąć udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze następcy prawnego, ani pod tytułem ogólnym, ani szczególnym.
Roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 417 w zw. z art. 4171 § 2 Kc nie uzasadnia interesu prawnego H. K., o którym mowa w art. 161 § 1 pkt 2 ppsa. Sąd stwierdził dalej, że zastrzeżenie w przepisie art. 161 § 1 pkt 2 ppsa, że postępowanie podlega umorzeniu w razie śmierci strony, jeżeli nie zgłosi udziału w sprawie osoba, której interesu prawnego dotyczy postępowanie, odnosi się tylko do tych osób, które mogą stać się uczestnikami postępowania na mocy postanowienia sądu, w związku z art. 33 § 2 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła H. K. żądając uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Środek prawny oparty został na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 161 § 1 pkt 2 ppsa poprzez:
- a. bezpodstawne umorzenie postępowania i uznanie, że H. K. (żona zmarłego R. K.) nie ma interesu prawnego uzasadniającego prowadzenie postępowania z jej udziałem, podczas gdy przysługujące jej roszczenia odszkodowawcze wynikające z art. 417 w zw. z art. 4171 § 2 Kc stanowią interes prawny, o którym mowa w art. 161 § 1 pkt 2 ppsa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania;
- b. brak zbadania przez Sąd, czy H. K. (żonie zmarłego R. K.) przysługuje interes prawny uzasadniający prowadzenie postępowania z jej udziałem, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania;
- 2. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalenia, dlaczego w ocenie Sądu H. K. (żona zmarłego R. K.) nie ma interesu prawnego uzasadniającego prowadzenie postępowania z jej udziałem, podczas gdy wskazany art. 141 § 4 ppsa obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia interpretacji Sądu dotyczącej zastosowania przepisu w konkretnej sprawie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania;
- 3. art. 161 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 ppsa poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że wymogi z art. 33 § 2 ppsa mają zastosowanie w przypadku wstąpienia do postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ppsa, podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisów powinna prowadzić do wniosku, że art. 161 § 1 pkt 2 ppsa jest normą szczególną w stosunku do art. 33 § 2 ppsa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast uwzględnia jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa, zatem do rozważania pozostały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.
W myśl art. 161 § 1 pkt 2 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 ppsa, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 2).
Istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy H. K., żona zmarłego R. K., legitymuje się interesem prawnym dotyczącym wyniku postępowania. Skarżąca kasacyjnie upatruje interes prawny w prowadzeniu postępowania z jej udziałem w możliwości wystąpienia w przyszłości z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa, wynikającym z art. 417 w zw. z art. 4171 § 2 Kc, w szczególności tytułem zadośćuczynienia związanego z cierpieniami jej męża, jak również rodziny. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa umarzając postępowanie w sprawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przedmiotu ugruntowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie aprobuje, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiot postępowania przed Sądem, tj. decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotycząca odmowy sfinansowania kosztów leczenia R. K., odnosił się wyłącznie do jego praw i obowiązków, będących ściśle związanymi z jego osobą, i dlatego nie przechodzącymi na następców prawnych, tak jak np. byłoby w sytuacji następstwa prawnego spadkobierców właściciela nieruchomości skarżącego decyzję o jej wywłaszczeniu, czy też śmierci skarżącego w toku postępowania o zwrot kwoty uiszczonej tytułem nienależnej kary [przechodzącej na spadkobierców] (v. postanowienie NSA z 13 03 2007 r., I OSK 267/07).
Prawa i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłego należy rozumieć jako prawa i obowiązki, które odnoszą się do określonych interesów konkretnej osoby ze względu na jej indywidualną sytuację. Nie ulega wątpliwości, że finansowanie leczenia onkologicznego było świadczeniem, które miałby otrzymać zmarły R. K., a nie jego żona. W kontekście powyższych rozważań trzeba stwierdzić, że potencjalne wystąpienie H. K. do sądu powszechnego z roszczeniem odszkodowawczym, z którego to uprawnienia w sposób oczywisty może skorzystać, nie może skutecznie uzasadniać jej interesu prawnego w prowadzeniu z udziałem skarżącej postępowania sądowoadministracyjnego. Ta okoliczność uprawniała Sąd pierwszej instancji do umorzenia postępowania.
Przepis art. 58 § 1 pkt 6 ppsa stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem tych "innych przyczyn" można także rozumieć brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Wprawdzie co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednak w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (postanowienie NSA z: 27 01 2011 r., II FSK 2500/10, Lex nr 742360; 13 06 2007 r., II FSK 1337/06, Lex nr 384145).
W zakwestionowanym postanowieniu Sąd I instancji umorzył postępowanie w sprawie uznając, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, gdyż nie miała ona interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Nadto wskazał, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie była do niej skierowana. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje legitymacja skargowa, bowiem nie posiada ona interesu prawnego do jej wniesienia. Z art. 50 ppsa wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi, prócz podmiotów enumeratywnie tam wskazanych jest każdy, kto ma interes prawny do jej wniesienia. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto wykaże związek między swą sytuacją prawną a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, którą może wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Innymi słowy - interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego, co słusznie zauważył Sąd I instancji, powoduje, że dany podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swych uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzeniem tego aktu do stanu zgodnego z prawem (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., CH Beck 2011, s. 265, nb 7; wyrok NSA z: 20 04 2007 r., II OSK 2019/06, Lex nr 325285; 03 06 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, po stronie skarżącej nie można zatem dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. Brak jest normy prawa materialnego, która by ten interes konkretyzowała.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego w petitum środka prawnego przepisu art. 141 § 4 ppsa. Według wymienionego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, aby było syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
Uzasadnienie postanowienia zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wszystkie wymogi ustawowe, bowiem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego prezentowany przez H. K. interes prawny we wstąpieniu do postępowania nie spotkał się z akceptacją. Prawidłowo także odwołał się do treści przepisu art. 33 ppsa, bowiem jak słusznie zaznaczył, wymogi powołanego przepisu mają zastosowanie w przypadku wstąpienia do postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ppsa. Podsumowując, wyjaśnione zostały istotne dla sprawy okoliczności, jednak to, iż Sąd uczynił to odmiennie od oczekiwań strony, nie może być podstawą skutecznego zarzutu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.