Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2583/08 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] lipca 2007 r. w W. została przeprowadzona kontrola pojazdu marki M. o nr rej. [...], używanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez W. G. W trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlanego baneru zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "[...]", zaś w środku auta zamontowany był taksometr fiskalny marki Cezar. W toku kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna wymienionego taksometru, oznaczeń pojazdu oraz okazanych przez kierowcę dokumentów, tj. zaświadczenia o zatrudnieniu, wypisu z udzielonej skarżącej licencji nr [...] uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, świadectwa legalizacji ponownej taksometru elektronicznego marki C. oraz paragonu fiskalnego.
Powyższe skutkowało nałożeniem na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).
Sąd wskazał, że skarżąca spółka posiadała licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Posiadana przez skarżących licencja nie spełniała natomiast warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.).
Konsekwencją powyższego zróżnicowania przewozów jest regulacja zawarta w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, unormowanie to nie narusza konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że podjęty przez skarżącą spółkę przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, to organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do u.t.d, który łączną karą w kwocie 10.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 10 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W ocenie Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko. W piśmie informującym o wszczęciu postępowania organ I instancji powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, a także wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska, zaś przed wydaniem decyzji skarżąca skorzystała z tej możliwości.
Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - to ona (a nie kierujący pojazdem) jest stroną niniejszego postępowania. Z akt sprawy wynika, że spółka zawarła z kierowcą cywilnoprawną umowę agencyjną, na mocy której kierowca wykonywał przewozy na rzecz skarżącej, ale nie we własnym imieniu. Przesłuchany w charakterze świadka w dniu [...] sierpnia 2007 r., pełnomocnik kierowcy zeznał, że W. G. świadczył usługi przewozu osób na rzecz skarżącej spółki, korzystając z jej samochodu.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a dokonanie tego w uzasadnieniu decyzji nie czyni jej decyzji nieważną. Nałożona kara nie jest karą łączną, bowiem art. 92 ust. 2 u.t.d. mówi o sumie kar pieniężnych i tak też należy rozumieć kwotę wynikającą z decyzji organu I instancji.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 4 ust. 11 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz okazjonalny osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- 2. art. 4 pkt 11 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;
- 3. art. 18 ust. 5 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;
- 4. art. 6 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;
- 5. art. 92 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;
6.art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.;
7.art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;
8.art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przez błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.;
9.art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w dniu [...] lipca 2007 roku w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą- podczas okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym w tym z zeznania świadka W. G., które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarzacej art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;
- 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję) a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
- 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
- 5. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
- 6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;
- 7. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA na podstawie materiału fotograficznego okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlonej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
W uzasadnieniu spółka wnosząca skargę kasacyjną wskazała między innymi, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zrównał taksometr z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Taksometr jest bowiem urządzeniem samodzielnie liczącym, natomiast w przypadku drogomierza-dalmierza funkcję przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Za taksometr można uznać wyłącznie urządzenie, o którym mowa w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 3, poz. 27 ze zm.).
Ponadto, w toku postępowania nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżących urządzenia, które było taksometrem. O cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe nie przesądzają zarówno fotografie urządzenia, jak i świadectwo legalizacji. W pojeździe nie było zatem taksometru a więc nie było podstawy do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.
W ocenie spółki akta postępowania nie zawierają także potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej banery nie są lampą, ani innym urządzeniem technicznym. Powyższa okoliczność została ustalona w oparciu o wadliwie i niedbale sporządzony protokół kontroli, a także w oparciu o fotografie, które nie są dowodem na tę okoliczność. O naruszeniu omawianego zakazu nie przesądzają zeznania kierowcy.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, adresatem decyzji o nałożeniu kary winien być kierowca - samodzielny przedsiębiorca jako podmiot faktycznie wykonujący przewóz. Skierowanie decyzji do skarżącej powoduje, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą nieważności. Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność wydanych decyzji także dlatego, że zostały podjęte bez podstawy prawnej, skoro w petitum decyzji organ nie wskazał poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, zaś ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej, zbiorczej) za kilka naruszeń.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w rozumieniu przepisów definiujących transport drogowy oraz przewóz osób wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie wyróżnił "przewozy okazjonalne" oraz przewozy wykonywane na podstawie licencji "taksówkowej" i błędnie wyłączył spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane "taksówką". Zdaniem skarżącej, zarówno przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, jak i przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką - wykonują przewozy okazjonalne.
Ponadto, zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. swym zakresem podmiotowym obejmują jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako działalność pomocniczą w stosunku do ich podstawowej działalności, a nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.
Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.) stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Przy ustalaniu kręgu adresatów wspomnianego zakazu należy wziąć pod uwagę art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń, który penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Wprowadzenie zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niezgodne z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej, wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.
Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt. 6 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.
Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "[...]". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r., notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji dokonującego kontroli, okazanego w czasie kontroli świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji oraz w zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka pełnomocnika kierowcy pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlanego transparentu (lampy), nazywanego przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlanym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu.
Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
Urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem, na co wskazuje świadectwo legalizacji ponownej, wydane pod rządami obowiązującego w dniu przeprowadzania kontroli rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014). Zgodnie z powołanym rozporządzeniem taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki.
Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowił, iż taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych. Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza, stanowiące dokument urzędowy, świadectwo legalizacji, a także dokumentacja fotograficzna. Również zeznania przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy potwierdzają wykorzystywanie urządzenia jako przyrządu służącego do obliczania według ustalonych taryf należności i współpracę z kasą rejestrującą.
W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.
Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem. Zarzut sformułowany jest w ten sposób, że odpowiada on stanowisku, iż z bliżej nieokreślonych przepisów prawa wynika obowiązek nakładania kar pieniężnych na kierującego pojazdem. Brak podstaw do przyjęcia, że strona w ramach zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne wskazujące, że była podmiotem wykonującym przewóz. Jedynie marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przeprowadzono dowody na potwierdzenie tezy, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka (treść zeznań pełnomocnika kierowcy, umowa agencyjna z [...] lipca 2006 r., pomiędzy skarżącą Spółką a W. G.), a ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została podważona.
Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).
W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było wykluczone. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4 - 8, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi.
W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.
W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 11 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową.
W związku z tym, należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające opisany wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem.
Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.
Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.
Brak podstaw by uznać, że art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.
Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń nie jest uprawnione, gdyż art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (vide wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).