Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 lutego 2013 r. oddalił skargę B. Sp. z o. o. w C. (zwana dalej także: spółką) na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że spółka wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu w postaci "Zakup linii do innowacyjnej, własnej technologii produkcji pyłu drzewnego" w ramach POIG na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa 4 Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia Działanie 4.3 Kredyt technologiczny. Wnioskodawca wskazał, że posiada status mikroprzedsiębiorcy. Zgodnie z treścią wniosku (jak i opinii o nowej technologii wystawionej przez Uniwersytet [...]) inwestycja, której dotyczy zgłoszony projekt jest inwestycją, która polega na wdrożeniu nowej, własnej technologii w postaci nieopatentowanej wiedzy technicznej, która umożliwia wytwarzanie znacząco ulepszonych towarów i nie jest stosowana na świecie dłużej niż 5 lat.
Po dokonaniu weryfikacji merytorycznej wniosku Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej także jako: BGK) pismem z [...] sierpnia 2012 r. poinformował o odmowie przyznania pomocy finansowej (promesy premii technologicznej). W uzasadnieniu dokonanej oceny wniosku BGK wskazał, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. W odniesieniu do powiązań z innymi spółkami BGK podniósł, że twierdzenie wnioskodawcy o braku powiązań pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentacji aplikacyjnej, z której wynika, że spółki K. Sp. z o.o. i N. Sp. z o.o. udzieliły mu pełnomocnictwa do rachunku oraz poręczenia według prawa cywilnego, przy czym dodatkowo zabezpieczeniem udzielonego kredytu będzie hipoteka na nieruchomości, która należy do spółki K.. Powiązania z innymi spółkami istnieją też poprzez osobę prokurenta wnioskodawcy M. W. Bank zauważył, że wnioskodawca jest nową spółką, która została utworzona jako spółka celowa do realizacji zgłoszonego projektu (produkcji pyłu drzewnego), co powoduje, że będzie działać na rynku producentów biomasy w ramach inwestycji energetycznych, w silnym powiązaniu z innymi podmiotami (w/w spółkami) w branży paliwowej.
W ocenie BGK inwestycja nie wypełnia przesłanek ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730, ze zm. – zwana dalej również: ustawą). Przedmiotowy projekt będzie polegał na odpowiednim doborze nabytych maszyn i urządzeń o wymaganych parametrach. W ocenie BGK planowana do wdrożenia technologia polega jedynie na odpowiednich nastawach maszyn i świadczy o tym, że technologia znajduje się już w linii technologicznej, a precyzyjne możliwości ustawcze i techniczne pozwalają jedynie na jej wykorzystanie. Jakiekolwiek ustawienie czy dobór reżimów pracy maszyny/urządzenia nie może być, w ocenie BGK, traktowane jako nowa technologia w rozumieniu zapisów ustawy. Przedstawiony proces produkcyjny jest typowym procesem produkcyjnym tego produktu. Nie jest spełniony art. 3 ust. 4 ustawy, który mówi, że "Kredyt technologiczny nie może być udzielony na zakup, leasing lub wynajem środka trwałego, w którym została wdrożona nowa technologia będąca przedmiotem inwestycji technologicznej finansowanej za pomocą kredytu technologicznego". Technologia będąca przedmiotem projektu nie jest także zgodna z definicją art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy.
Ponadto, jak wskazał BGK, opisane w opinii o nowej technologii operacje są jedynie wykorzystaniem opcji maszyny/urządzenia, już wcześniej opracowanych i wdrożonych przez producenta maszyn. Opisywana technologia jest już zawarta w konstrukcji i funkcjach urządzeń. W świetle dokumentacji aplikacyjnej, technologia będąca przedmiotem projektu sprowadza się do automatyzacji procesu produkcji. Opiniodawca nie podaje informacji na temat innowacyjności planowanej do wdrożenia technologii w rozumieniu przepisów ustawy. Konsekwencją niespełnionego warunku zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy jest opis sposobu wdrożenia technologii zawarty w opinii o nowej technologii. Opis ten ogranicza się jedynie do wskazania poszczególnych etapów m.in. zakup maszyn i urządzeń, instalacja maszyn, uruchomienie produkcji próbnej, uruchomienie produkcji. Nie zawiera istotnych z punktu widzenia merytorycznego sposobu wdrożenia technologii, informacji w jaki sposób opracowano tę technologię, jakie działania podejmie wnioskodawca w celu jej wdrożenia (badania, prace rozwojowe, prototypy i testy itp.), w jaki sposób zidentyfikowano i wytypowano do realizacji te działania itp.
Opinia nie uzasadnia także wykorzystania środków trwałych w przedmiotowej technologii. Świadczy to jedynie o tym, iż wnioskodawca nie posiada nowej technologii w myśl ustawy, a jedynie jako spółka celowa zamierza rozpocząć działalność produkcyjną według typowego dla tego produktu procesu. W ocenie BGK brak uzasadnienia zastosowania poszczególnych środków trwałych w opisywanej technologii, uniemożliwia stwierdzenie zasadności finansowania poszczególnych środków trwałych. Opinia nie spełnia zatem wymagań art. 5 ust. 3 pkt. 2 lit. b i c ustawy.
W podsumowaniu BGK wskazał, że wniosek nie spełnił następujących kryteriów:
- - Wnioskodawca posiada status mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy lub średniego przedsiębiorcy;
- - Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej;
- - Wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt. 1 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, stwierdzającą, że technologia, która będzie wdrażana w wyniku inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią, w rozumieniu ustawy, której okres stosowania na świecie nie jest dłuższy niż 5 lat.
Od tej oceny spółka wniosła protest.
Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. Ministerstwo Gospodarki poinformowało spółkę, iż uznano, że spełnia on kryterium: "Wnioskodawca posiada status mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy lub średniego przedsiębiorcy" jednak nie wpływa to na wyniki oceny pod kątem pozostałych kryteriów, zatem protest został uznany za niezasadny. Zdaniem organu ocena wniosku została dokonana prawidłowo, a inwestycja nie spełnia kryterium zgodności z celami i zakresem działania 4.3 POIG oraz z ustawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. oddalił skargę B. Sp. z o.o. w C. uznając ja za niezasadną. Uznał za prawidłowe stanowisko Instytucji Wdrażającej oraz Instytucji Pośredniczącej dotyczące faktu braku spełnienia kryterium merytorycznego w zakresie "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 POIG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej". Wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r., kredyt technologiczny może zostać udzielony na inwestycję technologiczną polegającą na: zakupie nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług albo wdrożeniu własnej, nowej technologii oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług.
Natomiast pod pojęciem "nowej technologii" zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy należy rozumieć technologię w postaci prawa własności przemysłowej lub usługi badawczo-rozwojowej (w rozumieniu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług), lub nieopatentowanej wiedzy technicznej, która umożliwia wytwarzanie nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług i nie jest stosowana na świecie dłużej niż 5 lat. Co prawda Spółka wskazywała we wniosku, że inwestycja technologiczna polega na wdrożeniu własnej, nowej technologii przy pomocy której zostanie uruchomiona produkcja znacząco ulepszonych towarów, jednak zdaniem Sądu twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentach podlegających ocenie. Nie negując twierdzenia skargi, że z pojęciem innowacyjności związany jest termin "operational excellence" dotyczący zarządzania określonymi aktywami w rozumieniu posiadanych urządzeń i określonej wiedzy, należy stwierdzić, że pojęcie to nie jest wystarczające do uznania, że projekt wnioskodawcy opisuje nową technologię, którą miałaby być mikronizacja pyłu drzewnego.
Jest bowiem niesporne, że będzie ona efektem wykorzystania linii technologicznej, której części składowe (nawet jeśli odpowiednio zestawione zgodnie z zamysłem wnioskodawcy), to maszyny posiadające już w swoim działaniu wspomnianą technologię. W tej sytuacji trafnie IW i IP uznały, że przedstawiony we wniosku projekt nie dowodzi posiadania nowej innowacyjnej technologii, lecz posiadania technologii już wdrożonej w nowych maszynach w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy. Nawet jeśli przy pomocy odpowiednio zmontowanej linii produkcyjnej efektem jej działania będzie nowy, czy ulepszony towar (jako produkt finalny), nie jest to wystarczające do uznania innowacyjności technologii.
Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia treści § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG 2007-2013 Działanie 4.3 Kredyt technologiczny, w zakresie w jakim przewiduje możliwość zwracania się do wnioskodawcy przez przewodniczącego Komisji Konkursowej na wniosek członków oceniających KK o dodatkowe wyjaśnienia. Sąd wskazał, że opis wspomnianej technologii jak również jej wdrożenia był całkowicie jasny dlatego brak było powodów do zwracania się o takie wyjaśnienia.
Za bezzasadny został także uznany zarzut naruszenia przez IP treści art. 5 ust. 2 ustawy z 30 maja 2008 r. ze względu na to, że Instytucja ta nie odnosiła się do jego treści, a jeśli chodzi o treść art. 5 ust. 3 tej ustawy, który prawdopodobnie skarżący miał na myśli to również nie jest on zasadny. Instytucja Pośrednicząca a przedtem Instytucja Wdrażająca dokonały oceny przedstawionej przez wnioskodawcę opinii przez pryzmat jej treści w zakresie oceny opisu innowacyjności technologii i wytwarzania przy jej pomocy ulepszonego towaru pod kątem spełnienia przez opisywaną technologię kryteriów ustawy warunkujących udzielenie premii technologicznej.
Należy zauważyć, że podmiot wystawiający opinię sporządza ją według swojej najlepszej wiedzy zgodnie z danymi i materiałami dostarczonymi przez wnioskodawcę, zatem jej zawartość jest zależna od tych materiałów. Sąd uznał, że ocena projektu została dokonana prawidłowo z uwzględnieniem treści dokumentacji i przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, co powoduje brak podstaw do formułowania przez B. sp. z o. o. zarzutów błędnej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej interpretacji przepisów wskazywanych w skardze.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 lutego 2013 r. zaskarżając ten wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z 3 ust. 1 oraz ust 4 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 – dalej jako: u.z.p.p.r.) – naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 3 ust 1 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej poprzez niewłaściwe rozumienie i niewłaściwa zastosowanie definicji "działalność innowacyjna" – działalność polegającą na opracowaniu nowej technologii i uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług;
oraz niewłaściwym zastosowaniu definicji inwestycja technologiczna – inwestycję polegającą na:
- a) zakupie nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług albo
- b) wdrożeniu własnej nowej technologii oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług;
- 2) mylne rozumienie, a tym samym na mylne zastosowanie par 3 ust. 4 cytowanej ustawy tj. uznaniu, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie sytuacja zawarta w ust 4 tj. kredyt technologiczny nie może być udzielany na zakup, leasing lub wynajem środka trwałego, w którym została wdrożona nowa technologia będąca przedmiotem inwestycji technologicznej finansowanej za pomocą kredytu technologicznego.
- 3) art. 30 c ust 3 pkt. 1 u.z.p.p.r.
- 4) § 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia działanie 4.3 Kredyt technologiczny oraz działając na podstawie art. 30 c u.p.z.p.p.r. w zw. z art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt. 4 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., uwzględnienie skargi, oraz stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
- 5) mylną interpretację zapisów ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej z dnia 30 maja 2008 r. w szczególności art. 5.2 ustawy poprzez stwierdzenie, że opinia wystawiona przez pracowników naukowych Uniwersytetu [...] nie spełnia warunków o których mowa w przedmiotowym artykule.
- 6) mylną interpretację Regulaminu, w szczególności 7.2.9 – poprzez uniemożliwienie złożenia przez profesorów Uniwersytetu [...] dodatkowych wyjaśnień, umożliwiających rozwianie wątpliwości i tym samym umożliwienie udzielenie kredytu technologicznego na rzecz wnioskodawcy.
- 7) przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie interpretacji art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy przez brak stwierdzenia, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nastąpiła z naruszeniem kryteriów merytorycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i negatywnej oceny merytorycznej wniosku skarżącego o dofinansowanie.
- 8) art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 5 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej przez brak stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nadto, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany treścią art. 30e u.z.p.p.r., w myśl którego do postępowań, do których stosuje się przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają odpowiednie zastosowanie przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W podstawie niniejszej skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 2 ustawy; art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., a także § 9 i § 7 ust. 2 pkt 9 regulaminu.
Przechodząc do jego rozpoznania wypada na wstępie zauważyć, że nie w pełni odpowiada on wymogom ustawowym. Zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być oparty na normach prawa materialnego, do których zalicza się normy wyznaczające treść stosunków prawnych, z pominięciem norm prawa procesowego, które służą jedynie ich realizacji.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej kasator odwołał się do art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., który należy zaliczyć do przepisów procesowych, co oznacza, że nie może być on rozpoznany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ta uwaga odnosi się również do wskazanych przepisów regulaminu.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, należy stwierdzić, że sposób ich prezentacji utrudnia ich merytoryczne rozpoznacie.
Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy, wskazał, że jego naruszenie polega na niewłaściwym rozumieniu i niewłaściwym zastosowaniu definicji "działalność innowacyjna" oraz w niewłaściwym zastosowaniu definicji "inwestycja technologiczna", co nie odpowiada treści tego przepisu.
Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 ustawy kredyt technologiczny jest udzielany przez bank kredytujący mikroprzedsiębiorcy, małemu lub średniemu przedsiębiorcy posiadającemu zdolność kredytową. Tak więc przepis ten wskazuje krąg podmiotowy kredytobiorców, a nie warunki, jakie muszą oni spełnić, aby przedstawiony przez nich projekt został objęty dofinansowaniem. Poza tym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, w wyniku których instytucja wdrażająca odmówiła przyznania premii technologicznej, a taki, jak należy domyślać się, był cel podnoszonej w ramach tego zarzutu argumentacji.
Należy też dodać, iż kryteria udzielenia kredytu technologicznego i premii technologicznej, wynikają pośrednio z treści – pominiętego w skardze kasacyjnej – art. 3 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania podstaw kasacyjnych, ani ich poprawiania.
Wnoszący skargę kasacyjną postawił też zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w tym przepisie. Analiza podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji prowadzi jednak do wniosku, iż zamiarem autora skargi kasacyjnej było nie tyle wykazanie nieprawidłowego rozumienia tego przepisu, ale raczej, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie weryfikacyjne przedstawionego do oceny projektu, a tym samym, że dokumentacja aplikacyjna spełnia wszystkie wymogi prawem nakazane, a ewentualne braki mogły być usunięte w drodze wyjaśnienia, do którego spółka nie została wezwana. To mogłoby ewentualnie wskazywać na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a nie błędną jego wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega bowiem na wadliwym rozumieniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, w przeciwieństwie do niewłaściwego zastosowania, które polega na błędnej jego subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy jednak zauważyć, iż kasator nie wykazał żadnej ze wskazanych form naruszenia prawa materialnego.
Natomiast, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy przez błędną jego wykładnię, co według kasatora ma polegać na stwierdzeniu, że opinia wystawiona przez pracowników naukowych Uniwersytetu [...] nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie, należy zauważyć, iż treść tego zarzutu nie koresponduje z treścią powołanego przepisu, co czyni ten zarzut nieskutecznym.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, bank kredytujący zawiera z przedsiębiorcą umowę kredytu technologicznego albo przyznaje promesę kredytu technologicznego. Bank kredytujący uzależnia zawarcie warunkowej umowy kredytu technologicznego albo wystawienie promesy kredytu technologicznego od posiadania przez przedsiębiorcę zdolności kredytowej na potrzeby kredytu technologicznego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.