Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1386/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] września 2009 r. poddano kontroli drogowej samochód marki A. o nr rej. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na przedniej szybie zatrzymanego pojazdu umieszczone zostało urządzenie techniczne z napisem T., zawierające instalację elektryczną. Urządzenie to wystawało ponad płaszczyznę dachu pojazdu. Okoliczność tę udokumentowano za pomocą aparatu fotograficznego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 5 lit. c), art. 92 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako u.t.d.), utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nakładającą na M. A. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyjęcie, iż został złamany zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie jest nadinterpretacją, gdyż oprócz wykładni literalnej należy zastosować wykładnię celowościowo-funkcjonalną. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne w rozumieniu wskazanego przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Określony w tym przepisie zakaz ma uniemożliwiać podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzanie potencjalnych klientów w błąd, co do rodzaju przewozu.
M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez przyjęcie, że umieszczenie baneru reklamowego na szybie pojazdu jest równoznaczne z umieszczeniem lamp lub innych urządzeń technicznych na dachu pojazdu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie art. 18 ust. 5 lit. a) – c) u.t.d. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego te regulacje, była potrzeba wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzeba stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych. Umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane we wspomnianych przepisach, charakteryzują pojazdy służące do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wykonywany przez skarżącego przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 2.9.3. załącznika do tej ustawy, nakładając karę pieniężną w kwocie 5000 zł.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył M. A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na dachu pojazdu była umieszczona lampa lub inne urządzenie techniczne, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że baner reklamowy zamontowany był na przedniej szybie samochodu;
- 2. art. 7 Konstytucji RP poprzez całkowite nieuprawnione przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., co skutkuje działaniem organu administracji poza granicami prawa.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.);
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane zastosowaniem rażąco sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładni przepisów przyjętych za podstawę naliczenia kary pieniężnej;
- 3. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji uznał, że umieszczenie baneru reklamowego na szybie pojazdu jest działaniem tożsamym z umieszczeniem lampy lub urządzenia technicznego na dachu pojazdu. W ocenie kasatora, taka interpretacja narusza art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej stanowią formę odpowiedzialności za czyny nazywane deliktami administracyjnymi. Wymagane jest zatem, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. Jej wykładnia musi być dokonywane zgodnie z literalnym, językowym brzmieniem, w sytuacji, gdy znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie wykładni celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej treści normy, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej.
Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji zastosowały wykładnię celowościową i wywiodły z normy treść, która ma zupełnie inne znaczenie niż przy zastosowaniu wykładni językowej. Czym innym jest bowiem zakaz umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, a czym innym zakaz umieszczania takiego urządzenia na szybie pojazdu, nawet w sytuacji, gdy urządzenie to wystaje ponad płaszczyznę dachu pojazdu
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. uznając, że umieszczeni urządzenia technicznego na szybie pojazdu, nawet w sytuacji, gdy urządzenie to wystaje ponad płaszczyznę dachu pojazdu jest sytuacją tożsamą z umieszczeniem takiego urządzenia na dachu pojazdu, a tym samym narusza zakaz określony w treści powołanego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest przyjęcie, że umieszczenie na szybie pojazdu urządzenia, które swą płaszczyzną wystaje ponad dach pojazdu, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Za taką oceną przemawia całokształt ustaleń kontroli potwierdzonej materiałem dowodowym m.in. w postaci sporządzonych fotografii oraz charakter przewozów i przedmiot działalności prowadzonej przez stronę. Celem zainstalowania urządzenia było niewątpliwie zasugerowanie potencjalnym klientom-pasażerom innego rodzaju pojazdu i charakteru przewozu niż był on faktycznie. Dla użyteczności przyjętego rozwiązania o charakterze technicznym decydujące znaczenie mają niewątpliwie dwa podstawowe elementy. Chodzi o jego umiejscowienie – przy czym niewątpliwie instalacja urządzenia znajduje się na szybie pojazdu, jednakże całość urządzenia sprawia wrażenie, umieszczenia na dachu pojazdu – oraz rozpoznawalna, charakterystyczna konstrukcja, zmierzająca do wywołania przekonania u potencjalnego odbiorcy usługi, że przewóz ma charakter usługi w zakresie transportu drogowego taksówką.
Nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż niedopuszczalne było zastosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej i systemowej normy prawnej wyrażonej w cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym jako sprzecznej z jej wykładnią językową. Zawężenie dosłownej wykładni językowej tego przepisu, w sposób przedstawiony przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, prowadziłoby do luki w regulacji przedmiotowej materii objętej przedstawioną ustawą, a to z kolei byłoby nie do pogodzenia z ideą tego przepisu. Celem ustawodawcy była eliminacja możliwości upodabniania pojazdów, którymi wykonywany jest jedynie okazjonalny transport drogowy osób, do taksówek. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w skardze kasacyjnej nie daje się z tym celem pogodzić.
Tym samym, literalna wykładnia tego przepisu oznaczałaby, że w istocie mamy do czynienia z luką prawną, która wyklucza w wielu przypadkach eliminację sytuacji całkowicie niepożądanych przez ustawodawcę. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja przepisów prawa, która w prosty sposób prowadzi do luki w regulacji danej materii.
Podkreślić należy, że w sprawie chodzi o umieszczenie na pojeździe dodatkowego baneru z napisem, tylko jego mocowanie nie znajduje się na dachu lecz wystaje ponad ten dach. Przyjęcie argumentacji przedstawionej przez kasatora stanowiłoby wyraźne obejście zakazu wyrażonego w tym przepisie. Tymczasem zarówno w doktrynie, jak i nauce prawa przyjmuje się, że dopuszczalne jest lub wręcz konieczne odstąpienie od wykładni literalnej przepisu, gdy jej znaczenie wskutek takiej dosłownej interpretacji zmierzałoby do całkowitej niezdatności normy prawnej w praktyce i w konsekwencji niweczyłoby sens i cel całej regulacji ustawowej.
W tym stanie rzeczy, za wyłącznie prawidłowe należy uznać stanowisko, że nie może mieć znaczenia dla właściwej kwalifikacji urządzenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) wyżej wymienionej ustawy fakt przymocowania go w górnej części przedniej szyby pojazdu, a nie wprost na jego dachu. Urządzenie to zamocowane było w ten sposób, że znajdowało się nad krawędzią dachu pojazdu i było widoczne zarówno z przodu, jak i z tyłu pojazdu. Niewątpliwie urządzenie to upodabniało zatem pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, znajdując się ponad jego dachem, nawet jeśli jego podstawa czy zamocowanie znajdowały się w innym miejscu.
Trafność powyższego poglądu w zakresie wyeliminowania przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów na wykonywanie transportu drogowego taksówką w związku z wprowadzaniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. c) omawianej ustawy potwierdza też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r. o sygn. II GSK 638/09. Podobnie w wyroku z 17 lutego 2010 r., sygn. II GSK 386/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzenie zakazu zawartego w tym przepisie było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli wskazuje jednoznacznie na zainstalowanie przez wykonawcę przewozów niedozwolonego urządzenia technicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że czynnikiem decydującym o umieszczeniu charakterystycznego i tym samym łatwo rozpoznawalnego urządzenia było wywarcie wrażenia u nieograniczonej liczby konsumentów co do możliwości zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni więc rolę znaku identyfikującego wykonawcę przewozów. Celem zaś regulacji z tego przepisu jest to, aby pojazdy, którymi wykonywany jest jedynie okazjonalny transport drogowy osób, nie wyróżniały się względem pozostałych, a w szczególności aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na przeświadczenie konsumentów co do możliwości zatrzymania pojazdu celem nabycia usługi przewozu, tak jak ma to miejsce zazwyczaj w przypadku przewozów taksówką.
Przyjęte rozwiązania legislacyjne mają uniemożliwić podmiotom wykonującym tylko przewozy okazjonalne wprowadzania w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu, a nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, w postrzeganiu przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie dodatkowego urządzenia przypominającego napis "TAXI". Tego rodzaju instalacja, nawet gdy nie jest w rzeczywistości przytwierdzona do samego dachu, ale umieszczona ponad dachem pojazdu, bez względu na sposób i miejsce jej zamocowania, widoczna już z daleka, mylnie utwierdza w przekonaniu co do rodzaju nawiązanej umowy przewozu, jako przewozu taksówką.
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie urządzenia ponad dachem kontrolowanego pojazdu służyło właśnie tym celom, a w efekcie prowadzeniu działalności gospodarczej z naruszeniem zakazu wyrażonego w tym przepisie i w rzeczywistości stanowiło urządzenie techniczne, o którym mowa w przywołanej normie prawnej.
Powyższe oznacza, że należało postawiony zarzut uznać za niezasadny, a wykładnię art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., dokonaną przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, za nieprawidłową. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż umieszczenie urządzenia technicznego w taki sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi również naruszenie zakazu zawartego w powołanym przepisie. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany wystającym ponad dach pojazdu urządzeniem technicznym, mogącym sugerować, iż pojazd ten jest taksówką.
Odnosząc się zaś do drugiego z postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania odnoszące się do treści art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że doszło do naruszenia zasady praworządności, bowiem zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosując wskazany przepis ustawy o transporcie drogowym, dokonały jego subsumcji w granicach dopuszczalnej i prawidłowo przeprowadzonej wykładni prawa. Tym samym nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony wspomniany przepis Konstytucji.
W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie podnieść należy, iż w sytuacji kwestionowania zastosowania przez Sąd I instancji konkretnego przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, kasator winien w zarzutach przede wszystkim powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego, jego zdaniem, oddalenia skargi. Dopiero obok tych przepisów należało powołać przepisy ustawy regulującej postępowanie przed organami administracyjnymi, które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a uchybienia te nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w ramach tego zarzutu strona wnosząca skargę kasacyjną odwołuje się jedynie do przepisów postępowania administracyjnego, które wprost nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a odnoszą się zwłaszcza do postępowania przed organami administracji publicznej. Nie postawiono natomiast żadnego zarzutu odnoszącego się do postępowania sądowoadministracyjnego, to jest żadnego przepisu z ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, w naruszeniu którego można by upatrywać ewentualnych uchybień w przeprowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu.
W świetle powyższego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.