Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 814/11, uwzględnił skargę W. C. i stwierdził nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 listopada 2010 r. nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. Kontrolowane decyzje zawierały zatem wadę nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że decyzje obu instancji nie zawierają powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia. Brak wskazania przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia przy jednoczesnym braku uzasadnienia decyzji narusza prawo w sposób rażący. Jest to wada tak istotna, iż w odniesieniu do decyzji wydanej w pierwszej instancji nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, co w sprawie musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia, a odstąpienie od jego sporządzenia było bezzasadne i nie zostało udokumentowane, zgodnie z treścią art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. Próba uzasadnienia rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a.
Z wymienionych przyczyn Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Od powyższego wyroku Sądu I instancji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy pisma Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 stycznia 2011 r. (...) i z dnia 30 listopada 2010 r. (...) nie były decyzjami administracyjnymi a wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr[...], decyzje [...] nie zostały przez stronę zakwestionowane w prawnie przyjętym trybie i korzystają z atrybutu ostateczności.
Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. w z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. twierdząc, że zaskarżone pisma nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ dopuścił się przy wydawaniu tych decyzji rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu z dnia 11 stycznia 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 30 listopada 2010 r. były obarczone kwalifikowanymi wadami powodującymi ich nieważność. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji obydwie decyzje organu nie spełniały wymagań określonych w art. 107 § 1 k.p.a. tzn. nie zawierały podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych. Niewskazanie przez organ podstawy prawnej przy jednoczesnym braku uzasadnienia decyzji jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością takich decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że aby działanie organu mogło być uznane za rażąco naruszające prawo powinny być spełnione łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja" (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1457/07). Z kolei w wyroku z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. gdyż nie zawierała podstawy prawnej oraz uzasadniania. Przepis ten precyzyjnie określa obowiązkowe składniki decyzji administracyjnej i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych przy jego stosowaniu. Zaś art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. stanowi, kiedy organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji tj. kiedy uwzględnia w całości żądania strony oraz gdy wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki uprawniające organ do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia do decyzji. Otóż zarówno w decyzji wydanej w I instancji jak i w II instancji organ nie załatwił pozytywnie wniosku strony o stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji nakładających kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego ani nie zachodziła potrzeba ochrony porządku publicznego lub inne powód podyktowany względami bezpieczeństwa państwa.
A zatem brak było podstaw do wydania decyzji bez uzasadnienia. Trzeba podkreślić, że niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w osnowie decyzji nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa powodującego jej nieważność, o ile w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśni motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia i poda przepisy prawa, na podstawie których orzekał w sprawie. Jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie, gdyż w zaskarżonej decyzji brak jest zarówno podstawy prawnej oraz uzasadnienia. Uchybienie organu w tym zakresie należy zatem uznać za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło pozytywną przesłankę do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.