Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] dokonano kontroli drogowej pojazdu [...] nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] nr rej. [...]. Zespołem pojazdów przewożony ładunek był podzielny, stanowiły go kręgi stalowe. Przejazd drogowy wykonywany był w imieniu przedsiębiorcy – spółki A. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolowany zespół pojazdów przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,82 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t), co stanowiło przekroczenie o 2,82 t (28,2%), gdyż droga krajowa nr [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.
W pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r. strona powoływała się na okoliczności załadunku towaru, w szczególności na zapewnienia załadowcy o prawidłowości rozmieszczenia towaru i brak świadomości możliwości naruszenia prawa w tym zakresie po stronie kierowcy w sytuacji nieprzekroczonej dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Wniosła również o powołanie i przesłuchanie świadków: I. G. – spedytora zleceniodawcy B. sp. z o.o. w G., M. G. – spedytora A. w P. oraz o nakazanie B. Sp. z o.o., która była również uczestnikiem w realizowanym procesie transportowym, uzyskania i przekazania istotnych informacji związanych z załadunkiem pojazdu w Niemczech i ewentualnie wskazanie świadków mogących wnieść istotne wyjaśnienia do toczącego się postępowania.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając m.in. na podstawie art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej dalej jako p.r.d.), decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15000 zł za brak zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podmiot wykonujący przejazd musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. To w gestii tego podmiotu jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. Organ podkreślił, że strona w toku postępowania nie przedstawiła dowodów wskazujących, iż dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstałe naruszenia.
Od powyższej decyzji spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, o którym mowa w l.p. 7 załącznika nr 1 p.r.d. W myśl jednak art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.
Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na okoliczności związane z załadunkiem w kontekście dochowania przez nią należytej staranności, o której mowa w powołanym przepisie. W szczególności powoływała się na brak świadomości co do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez kierowcę w sytuacji nieprzekraczania d.m.c. pojazdu. Na uwagę przy tym, w ocenie Sądu I instancji, zasługuje okoliczność, że brak jest możliwości obiektywnego zmierzenia przekroczenia tego parametru na miejscu załadunku. Wagi posiadane przez załadowcę wykazałyby, co oczywiste, wyłącznie ewentualne przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (które w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca), a nie nacisku na oś lub osie.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji organ niezasadnie i wbrew zasadom postępowania administracyjnego pominął milczeniem zawarty w piśmie spółki z dnia 18 września 2013 r. wniosek dowodowy, czym naruszył art. 75 k.p.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie ustalił i nie rozważył wystąpienia po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń ani wniosków dowodowych skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., albowiem takie przygotowanie i organizacja załadunku i przewozu, w trakcie których przewoźnik nie zapewnia sobie możliwości weryfikacji parametrów pojazdu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) oraz p.r.d., nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną poprawności rozmieszczenia ładunku na pojeździe, którego parametry powinny być mu doskonale znane, tak ażeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na danej drodze, lecz dopuszcza do sytuacji, w której cały ładunek umieszczony zostaje w przedniej części przestrzeni ładunkowej, co spowodowało przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej przy jednoczesnym niedociążeniu pozostałych osi naczepy, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie;
- 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności wystąpienia po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie i nie dopuścił na tę okoliczność dowodów wnioskowanych przez stronę, dotyczących niewłaściwego rozmieszczenia ładunku przez załadowcę oraz braku wag w miejscu załadunku pozwalających na ustalenie nacisków na osie pojazdu, podczas gdy naruszenie z oczywistych względów spowodowane było wyłącznie nieprawidłowym rozmieszczeniem przewożonych sztuk przesyłki na przestrzeni ładunkowej pojazdu i umieszczeniu zbyt dużej ich liczby na osi pojedynczej napędowej oraz zbyt małej liczby na pozostałych osiach pojazdu, czemu jednak powinien był zapobiec przewoźnik, którego obowiązkiem było sprawowanie nadzoru nad procesem załadunku i sprawdzenie jego wyników przed rozpoczęciem przewozu, gdyż posiada on odpowiednią wiedzę na temat parametrów i konstrukcji pojazdu, którym posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, w sytuacji gdy doskonale znana mu była masa całkowita ładunku (blisko 20 ton) oraz poszczególnych sztuk przesyłki (palet) a także ich liczba, precyzyjnie określona w dokumentach przewozowych;
- 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy - Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczności podnoszone przez podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu jako jego wykonawcę i uczestnika ruchu drogowego, dotyczące braku wag w miejscu załadunku i ewentualnej winy załadowcy w nieprawidłowym rozmieszczeniu ładunku na pojeździe, mogą stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie polegające na przekroczeniu nacisku osi, w sytuacji gdy świadczą one wyłącznie o braku należytej staranności tego podmiotu, który w świetle przywołanych wyżej norm prawnych ma obowiązek weryfikacji prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogi publiczne, aby nie powodował on przekroczenia nie tylko jego masy całkowitej ale także nacisku osi pojazdu, którego właściwości konstrukcyjne i parametry techniczne powinny być mu doskonale znane, tym bardziej w sytuacji, gdy masa całkowita ładunku oraz poszczególnych sztuk przesyłki (palet) a także ich liczba była mu doskonale znana, gdyż została precyzyjnie określona w dokumentach przewozowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że dla zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie przez przewoźnika wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów dotyczących przejazdu po drogach.
Organ stwierdził, że w żadnym razie nie uznał za nieprawdziwe wyjaśnień strony na temat ewentualnego braku dostępności wag w miejscu załadunku czy też błędu załadowcy przy rozmieszczeniu towaru, jednak w jego ocenie nie jest to przyczyna mogąca wyłączyć w tym przypadku odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd za stwierdzone naruszenie, skoro mimo tego podmiot ten podjął się realizacji przewozu bez sprawdzenia prawidłowości rozmieszczenia ładunku na pojeździe, z uwzględnieniem jego właściwości i parametrów konstrukcyjnych. Skoro na przewoźniku, jako uczestniku ruchu drogowego, ciążą określone obowiązki w zakresie prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku podczas przewozu, aby nie powodował on przekroczenia dopuszczalnych na danej drodze nacisków osi, to nie może on skutecznie zasłaniać się twierdzeniem, że np. w miejscu załadunku brak było wag służących do weryfikacji parametrów załadowanego już pojazdu.
Przedsiębiorca przewozowy powinien bowiem tak skonstruować swoje stosunki zobowiązaniowe, a takim jest niewątpliwie umowa przewozu, ażeby zagwarantować sobie możliwość dopełnienia obowiązków ustawowych przed rozpoczęciem przewozu i w jego trakcie, w tym w szczególności poprzez zapewnienie prawidłowego rozmieszczenia ładunku przez załadowcę, odpowiednio do właściwości i konstrukcji pojazdu, oraz właściwe zabezpieczenie towaru na czas przewozu.
Organ podniósł, że kierowca, a więc osoba, którą przewoźnik posługuje się przy wykonywaniu działalności w zakresie transportu drogowego, widział, iż ładunek został skoncentrowany jedynie z przodu pojazdu. Co więcej, miał on możliwość porównania danych zawartych w dokumentach przewozowych dotyczących ilości i wagi poszczególnych sztuk przesyłki ze stanem faktycznym, tym samym musiał zdawać sobie sprawę z tego, że cały ładunek o łącznej wadze blisko 20 ton umieszczony z przodu naczepy spowoduje bez wątpienia nierównomierne rozłożenie nacisku na osie pojazdu. Wiedza na temat specyfiki konstrukcji danego pojazdu oraz odpowiedniego rozkładu towaru na jego przestrzeni ładunkowej powinna być znana przedsiębiorcy profesjonalnie podejmującemu działalność gospodarczą w zakresie przewozu rzeczy.
W ocenie organu, skarżąca, mając pełną wiedzę na temat ładunku oraz parametrów i konstrukcji pojazdu, powinna była zadbać o odpowiednie rozmieszczenie towaru na przestrzeni ładunkowej, tak aby nacisk na wszystkie osie był równomierny - stosownie do ich dopuszczalnych nacisków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż uznał, że organy nie zbadały dostatecznie wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że w tym zakresie organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie pozostaje sporne w sprawie, przyczyną przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś pojazdu było nieprawidłowe ułożenie przewożonego ładunku podczas jego załadunku. W ocenie skarżącej, działający w jej imieniu kierowca, obecny podczas załadunku, dochował należytej staranności, jednak został wprowadzony w błąd przez pracowników firmy dokonującej załadunku, którzy poinformowali go, iż ładunek został prawidłowo rozmieszczony.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kierowca – pracownik skarżącej spółki działał w trakcie wykonywanego przewozu, w tym również podczas załadunku w imieniu i na rzecz tej spółki. Brak staranności i błędy popełnione przez kierowcę, będące przyczyną nieprawidłowego rozmieszczenia ładunku, obciążają więc w konsekwencji skarżącą spółkę.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można uznać, iż w sprawie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania, o której mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d. Jak wynika z oświadczenia skarżącej spółki, zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., obecny podczas załadunku kierowca "zaufał załadowcy i uwierzył w jego zapewnienia, że wszystko jest zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami". Również w piśmie z dnia [...] września 2013 r. spółka stwierdziła, że kierowca "upewnił się dodatkowo, czy rozmieszczenie ładunku jest prawidłowe". Jak wynika z powyższego kierowca, pomimo wątpliwości, zdecydował się zaakceptować sposób rozmieszczenia ładunku na samochodzie. Jako osoba zajmująca się profesjonalnie wykonywaniem przewozów powinien mieć jednak świadomość, że umieszczenie całego przewożonego towaru w przedniej części przestrzeni ładunkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś pojazdu.
Tego rodzaju działanie nie może być uznane za działanie z dochowaniem należytej staranności. Oczywiście nie ma również podstaw do stwierdzenia, że skarżąca (przedsiębiorca wykonujący przewóz) nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ ostateczną decyzję akceptującą rozmieszczenie ładunku podjął zatrudniony przez nią kierowca.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za zasadne.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji wyjaśni w szczególności, czy organy administracji zasadnie wymierzyły w rozpoznawanej sprawie karę pieniężną za brak zezwolenia kategorii VII. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miał miejsce przewóz pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym przewiduje w takiej sytuacji karę jak za przejazd bez zezwolenia. Jednak, co wymaga podkreślenia, nałożenie kary jak za przejazd bez zezwolenia nie jest tożsame z nałożeniem kary za przejazd bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca została ukarana za przejazd bez zezwolenia kat. VII, które zgodnie z art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d. w ogóle nie mogło być jej wydane, bowiem zezwolenie może być wydane pod warunkiem, że ładunek jest niepodzielny. Należy zatem rozważyć, czy w decyzji nakładającej karę pieniężną prawidłowo zostało określone naruszenie, za które kara została wymierzona.
Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.