Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skarg H. B., zwanego dalej "skarżącym", na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie kar pieniężnych, wyrokiem z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 352/06, oddalił skargi.
Według poczynionych w sprawie ustaleń inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie skarżącego. W świetle sporządzonego w dniu [...] czerwca 2005 r. protokołu z kontroli skarżący m.in.:
- • nie okazał wykresówek lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów,
- • wykonywał przewozy drogowe na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 111.500 zł, obejmującą:
- • kwotę 109.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie,
- • kwotę 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia.
Jako podstawę prawną do nałożenia powyższych kar pieniężnych wskazano art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 w związku z art. 92 ust. 2 i 4 oraz lp1.11.11 i lp1.1.7 pkt 1a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.).
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania sprawę o nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek.
Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchylono decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, wymierzonej w kwocie 109.500 zł za nieokazanie wykresówek, w części wyłączonej do odrębnego postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ustaleń w kwestiach dotyczących liczby kierowców zatrudnianych przez skarżącego oraz dni, w których wspomniani kierowcy pracowali.
Na powyższe decyzje skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to już wskazano, obie te skargi oddalił.
Według Sądu I instancji organ odwoławczy nie naruszył prawa wyłączając do odrębnego rozpoznania postępowanie dotyczące kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek. Takie postępowanie organu odwoławczego znajdowało podstawę w przepisie art. 62 k.p.a., w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Postępowanie organu odwoławczego było uzasadnione tym bardziej w sytuacji, gdy część materiału dowodowego, odnosząca się do kar pieniężnych za nieokazanie wykresówek, została zgromadzona w sposób uniemożliwiający uznanie tych faktów za udowodnione.
Natomiast w ocenie Sądu I instancji zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia
Powyższy wyrok zaskarżył w całości pełnomocnik procesowy skarżącego, wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do przepisu art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zarzuca:
- 1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a., przez przyjęcie, że art. 138 k.p.a. pozwala organowi drugiej instancji w trybie postępowania odwoławczego od jednej decyzji administracyjnej wydać dwie decyzje administracyjne, z których jedna utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a druga uchyla w części zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy tymczasem określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa, a powołane decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nie mieszczą się w katalogu decyzji określonych w art. 138 k.p.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
- 2. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 30.000 zł, gdy tymczasem Sąd oddalając skargi pozwolił na rozstrzygnięcie co do kwoty 32.000 zł.
Według skargi kasacyjnej organ odwoławczy w wyniku odwołania może wydać tylko jedną decyzję i nie może podzielić postępowania odwoławczego w wyniku jednego odwołania na dwie decyzje. Powołano się na wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., IV S.A. 1245/92 i 1252/92 NSA, według których określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (bliżej teza IV i VII do art. 138 k.p.a. komentarza B. Adamiak i J. Borkowskiego; CH Beck 2005 r.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Według organu nie ma przeszkód, aby w jednym postępowaniu łącznie rozpoznać wiele spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy, tym bardziej, gdy realizuje to dyrektywę szybkości postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna odpowiada obowiązującym w tej mierze wymogom formalnym.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności naruszenia art. 134 p.p.s.a., przez przyjęcie, że art. 138 k.p.a. pozwala organowi drugiej instancji w trybie postępowania odwoławczego wydać dwie decyzje, z których jedna utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a druga uchyla w części decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodzić się należy ze skarżącym jedynie w tej kwestii, że taka praktyka naruszałaby przepis art. 138 k.p.a., ale tylko w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego, której przedmiotem byłaby tylko jedna sprawa w znaczeniu materialnym. Przykładowo, miałby rację autor skargi kasacyjnej, gdyby przedmiotem decyzji organu odwoławczego była decyzja organu I instancji w przedmiocie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Jednakże taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. W postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzega skarga kasacyjna, a na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, doszło do przedmiotowej kumulacji spraw prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonych przez organ I instancji wydaniem jednej decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na gruncie przepisów art. 62 i 66, przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym kilku spraw, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o ile zostały łącznie spełnione:
- • przesłanka identycznego stanu faktycznego,
- • identyczna podstawa prawna,
- • właściwość jednego organu administracji publicznej (por. B. Adamiak w; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 357 i n.).
O ile można by mieć jeszcze wątpliwości, czy trafnie organ I instancji przedmiotem swojej decyzji objął kary pieniężne z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, oraz karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, a to z uwagi na inny stan faktyczny i podstawę prawną wspomnianych wyżej kar pieniężnych, o tyle trudno dopatrzyć się naruszenia prawa w zachowaniu organu odwoławczego, który wyłączył z postępowania toczącego się przed organem I instancji do odrębnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczące kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek. Właśnie w ten sposób została zapewniona przez organ odwoławczy pełna zgodność postępowania administracyjnego z przedstawionymi wyżej zasadami. Toteż, Sąd I instancji nie naruszył zarzucanych w skardze przepisów postępowania, uznając za zgodne z prawem wyłączenie przez organ odwoławczy do odrębnego rozpoznania spraw w zakresie kar pieniężnych z tytułu nieokazania przez skarżącego wykresówek i uchylenie w tej mierze decyzji organu I instancji, jako zapadłej bez wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.
Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tym bardziej w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie zakwestionowała merytorycznej zasadności stanowiska Sądu I instancji, podzielającego trafność decyzji organu odwoławczego, uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującemu temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania sprawy w omawianym wyżej zakresie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący miałby rację w sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego doszło do nałożenia na niego zarzucanej w skardze kasacyjnej kary w kwocie 32.000 zł. Jednakże taka kara nie została nałożona na skarżącego decyzjami organu odwoławczego, od których skargi zostały oddalone wyrokiem Sądu I instancji, zaskarżonym skargą kasacyjną. Na skarżącego nałożono jedynie karę pieniężną w kwocie 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. Zasadność nałożenia tej kary nie została zakwestionowania w skardze kasacyjnej.
Natomiast uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w przedmiocie kar pieniężnych z tytułu nieokazania wykresówek, ograniczonej przez organ odwoławczy do kwoty 30.000 zł, i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, czego nie zakwestionował Sąd I instancji, oddalając skargę na tę decyzję, nie może być uznane za równoznaczne z nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, jak to nietrafnie zdaje się wywodzić skarga kasacyjna. O tym bowiem, czy i w jakiej kwocie zostanie na skarżącego nałożona kara pieniężna z tytułu nieokazania wykresówek, i czy w następstwie tego dojdzie do naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przesądzi dopiero wynik postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.