Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 446/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę R. H. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 9 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek R. H. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. rozstrzygnął w przedmiocie wniosku. Decyzja ta wraz z pouczeniem o terminie i sposobie odwołania została skutecznie doręczona stronie w dniu 27 lutego 2008 r.
W dniu 13 marca 2008 r. R. H. wystąpił z odwołaniem od decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., co nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. We wniesionym odwołaniu strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, ani też nie podała przyczyny uchybienia terminu. W związku z tym, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r. orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W dniu 15 kwietnia R. H. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący argumentował, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, gdyż adresowanej decyzji nie odebrał osobiście, a uczynił to zamieszkujący wraz z nim ojciec C. H. Skarżący podał, że ojciec przekazał mu odebraną decyzję, ale z powodu nieobecności skarżącego, stało się to po kilku dniach. Ojciec skarżącego jest osobą w podeszłym wieku, nie odnotował daty odbioru korespondencji i wprawdzie poinformował o odebraniu decyzji, ale mylnie podał datę otrzymania przesyłki, wskazując na 28 lutego 2008 r.
W dniu [...] czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu, w którym argumentował, iż z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wywodził ponadto, że przywrócenie terminu jest możliwie, jeżeli strona uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu, a tym samym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy podkreślał, że przy ocenie braku winy bierze się pod uwagę obiektywny miernik staranności, jaki należy wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy.
R. H. wystąpił ze skargą na to postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nie przywrócenie terminu na prośbę zainteresowanego pomimo iż udowodnił on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jego winy i składając odwołanie w dniu 13 marca 2008 r. działał on w przeświadczeniu, że odwołanie składa w terminie. R. H. podkreślał, że jego ojciec jest osobą w podeszłym wieku mającą problemy z pamięcią. Około 1,5 roku temu przeszedł dwie operacje neurologiczne związane z padaczką, na którą cierpi od wielu lat. Z tego też powodu ojciec przyjmuje silne leki uspokajające i psychotropowe. Ojciec nie zapisał na kopercie daty, w jakiej odebrał przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Informację o tym, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 marca 2008 r. skarżący powziął zaś dopiero z treści postanowienia z dnia 7 kwietnia 2008 r.
Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie za punkt wyjścia uznać należy kwestię skuteczności doręczenia decyzji skarżącemu. W tym względzie odwołać się należy do art. 43 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że ziściły się okoliczności określone hipotezą normy wynikającej z przywołanego przepisu skutkujące realizacją również jej dyspozycji w sensie skutecznego doręczenia R. H. decyzji z dnia 14 lutego 2008 r. w dniu 27 lutego 2008 r.
Zasadności tej oceny, według Sądu, nie podważają okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 15 kwietnia 2008 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., a powtórzone następnie w skardze adresowanej do sądu na zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji stwierdził, że w kontekście stanu faktycznego sprawy oraz normatywnych przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie terminu, podkreślić należy zwłaszcza znaczenie przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W związku z tym, argumentacja skarżącego, że adresowaną do niego decyzję z dnia 14 lutego 2008 r. odebrał stale zamieszkujący z nim jego ojciec, C. H., który jest osobą w podeszłym wieku, chorą i mającą problemy z pamięcią i który poinformował skarżącego, że przedmiotową decyzję odebrał w dniu 28 lutego 2008 r. i od tego dnia skarżący liczył 14 dniowy termin do złożenia odwołania, nie może być uznana za uprawdopodabniającą, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., brak winy w uchybieniu terminu.
W ocenie Sądu I instancji, z przywoływanych przez skarżącego argumentów wynika, że w kontekście faktu stałego, wspólnego zamieszkiwania z ojcem, miał on świadomość istnienia okoliczności (wiek i choroba ojca), na które powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji i w skardze. Ponad wszelką wątpliwość wiedzy tej towarzyszyła również świadomość istnienia potencjalnych negatywnych dla skarżącego konsekwencji związanych z ryzykiem nieprzekazania mu przez ojca (osoby w podeszłym wieku i schorowanej) precyzyjnych informacji dotyczących wszystkich okoliczności towarzyszących odbiorowi adresowanego do skarżącego pisma.
Konkludując, Sąd I instancji uznał, że wniesienie odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., prawidłowo doręczonej w dniu 27 lutego 2008 r., w dniu 13 marca 2008 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a z przywołanych okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu tego terminu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. H. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na zasadzie art. 174 ust. 2 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji publicznej polegająca na ocenie, czy organ dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i w oparciu o ten materiał prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz czy organ prawidłowo zinterpretował przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., a co za tym idzie trafnie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007,
- - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości.
Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:
- I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- II. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm prawem przepisanych.
Zdaniem skarżącego, stanowisko Sądu I instancji jest nieuzasadnione z następujących przyczyn.
Skarżący podniósł, że wykazał się najwyższą starannością w dążeniu do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji.
Ocena, czy zachodzi czy nie zachodzi przesłanka określona w art. 58 § 1 k.p.a. musi się odbywać z odwołaniem do okoliczności konkretnego wypadku. W związku z tym, należy mieć na względzie sumienne podejście skarżącego do załatwienia swoich spraw. Skarżący w toku postępowania podnosił, iż przyczyną uchybienia terminu była niedokładna informacja dotycząca daty odebrania pisma przekazana mu przez ojca C. H., który odebrał adresowane do skarżącego pismo. Skarżący podnosił, iż przyczyną pomyłki ojca była jego choroba oraz podeszły wiek. Zaznaczył ponadto, że oceniając te okoliczność należało mieć na względzie, iż tego typu pomyłki C. H. wcześniej się nie zdarzały. Podnieść należy, iż wymaganie od skarżącego nawet najwyższej staranności nie może być równoznaczne z wymaganiem przewidywania przez niego sytuacji, które do tej pory nie miały miejsca.
Skarżący podkreślił, że analiza przedstawionych wyżej okoliczności wskazuje, iż w sytuacji w jakiej się znalazł należycie zadbał o swoje interesy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 października 2008 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA./Lu 446/08 wniósł organ - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzając, że nie uznaje skargi i wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał całość argumentacji przedstawionej w decyzji i swojej odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty składające się na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Istota podniesionych zarzutów sprowadzała się do tego, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nienależycie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, to jest organu rozpatrującego wniosek o przywrócenie terminu, skutkiem czego błędnie ocenił, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 58 § 1 k.p.a. i w efekcie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tak rozumianym zarzutom nie można odmówić słuszności.
Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy" i "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin".
W niniejszej sprawie, spośród wymienionych w cytowanych przepisach przesłanek, sporne było jedynie to, czy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Poza sporem oraz poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej pozostawała ocena czy wystąpiło uchybienie terminu. W obrocie pozostawało ostateczne i prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mimo tego Sąd I instancji znaczną część swoich rozważań poświęcił kwestii prawidłowości doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a., to jest doręczenia do rąk dorosłego domownika w przypadku nieobecności adresata. R. H. nie kwestionował prawidłowości tego doręczenia i nie zaskarżył postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego wskazane dywagacje Sądu I instancji były zbędne.
Doręczenie zastępcze jest źródłem domniemania, że adresat zapoznał się z treścią pisma. Skarżący nie zmierza do obalenia tego domniemania. W toku postępowania przed organem odwoławczym starał się uprawdopodobnić, że wystąpiła, niezależna od prawidłowości doręczenia i zapoznania się z doręczoną decyzją, okoliczność wyłączająca jego winę w uchybieniu terminu. Twierdził mianowicie, że jego ojciec, który jako dorosły domownik odebrał przesyłkę zawierającą decyzję wskazał skarżącemu późniejszą od rzeczywistej datę odebrania przesyłki. Celem uprawdopodobnienia tych twierdzeń dowody na okoliczność stanu zdrowia ojca.
Sąd I instancji nie podważa twierdzeń skarżącego. Argumentuje natomiast, że skarżący nie dochował należytej staranności, gdyż znając wiek i stan zdrowia ojca powinien przewidzieć możliwość błędu w przekazie daty doręczenia i sprawdzić datę rzeczywistego odbioru decyzji. Tego rodzaju stanowisko nie zasługuje na aprobatę.
W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, że kryterium "uprawdopodobnienia braku winy" polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Obiektywnym miernikiem należytej staranności jest taka staranność, jakiej można oczekiwać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Pojęcie braku winy postrzegane jest jako obejmujące istnienie przeszkody nie do pokonania czyli siły wyższej (szerzej na te tematy: A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, str. 368 - 370).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie kwestionował twierdzeń skarżącego. Przyjął natomiast, że przewidywalnym obiektywnie skutkiem wieku i stanu zdrowia ojca skarżącego była ewentualność błędnego wskazania daty doręczenia przesyłki. W konsekwencji przypisał skarżącemu brak należytej staranności i tym samym wyłączył możliwość występowania siły wyższej. Stanowisko Sądu I instancji nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi okolicznościami. Nie wiadomo czy stan ojca skarżącego związany z wiekiem i chorobą jest tego rodzaju, że jego obiektywnie przewidywalnym następstwem są pomyłki co do dat zdarzeń czy też pomyłka miała charakter incydentalny. Wśród przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń brak takich, które dotyczyłyby występowania pomyłek wcześniej, co mogłoby uzasadniać konkluzję co do braku należytej staranności. W przyjętym przez Sąd stanie faktycznym brak także przekonywujących przesłanek wyłączających uznanie, że wystąpiło działanie siły wyższej w postaci błędu osoby, za której działania strona nie ponosi odpowiedzialności. Te elementy stanu sprawy powinny być rozważone w trakcie ponownego jej rozpatrywania.
Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.