Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 611/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki i kary pieniężnej – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 3317 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. (dalej: WIF) zawiadomił spółkę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.), polegającego na prowadzeniu zabronionej reklamy punktu aptecznego "Z", położonego we W. przy ul. B. oraz aptek "A.": położonej w B. przy ul. K.; ul. S.; ul. W.; ul. S.; ul. S.; ul. S.; ul. M.; w K. przy ul. G. oraz w L. przy ul. P. przez publikację katalogu reklamowego "Z, jednocześnie wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień.
Decyzją dnia [...] dnia 2013r. WIF, działając na podstawie art. 94a ust. 2 i art. 129b ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 4 p.f. nakazał skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy wskazanego powyżej punktu aptecznego oraz wskazanych powyżej aptek oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za prowadzenie zabronionej reklamy.
Organ I instancji w uzasadnieniu podkreślił, że zamieszczanie informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia aptek ogólnodostępnych w katalogu wydawanym przez skarżącą, w którym publikowana jest reklama produktów leczniczych wraz z podaniem ich cen, jednoznacznie sugeruje potencjalnym klientom, że właśnie w tych aptekach można nabyć wymienione w katalogu produkty lecznicze po wskazanych w nim cenach. Ponadto, jak zaznaczył, katalog reklamowy jest publikowany pod tą samą nazwą co sieć aptek ogólnodostępnych "Z, co jednoznacznie i bezspornie, w ocenie organu, wskazuje potencjalnym klientom, że jego treść w całości odnosi się do tych, konkretnych aptek ogólnodostępnych i punktu aptecznego, wymienionych w katalogu.
WIF wskazał również, że R. jedyny wspólnik Z.p. z o.o. w B. st jednocześnie właścicielem innych aptek, co oznacza, że zamieszczanie w katalogu informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia konkretnych aptek i punktów aptecznych, które są ściśle powiązane ze sobą jest działaniem celowym i zamierzonym oraz ukierunkowanym na zachęcanie potencjalnych klientów do zakupu.
Ponadto organ I instancji zaznaczył, że kara pieniężna w wysokości 30 000 zł wymierzona w oparciu o treść art. 129b ust. 1 i ust. 2 p.f. jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów. Organ jako okoliczność mającą wpływ na podwyższenie kary wziął pod uwagę szeroki krąg potencjalnych odbiorców, okres prowadzenia reklamy, prowadzenie reklamy dziewięciu aptek i jednego punktu aptecznego oraz brak dobrowolnego zaprzestania prowadzenia reklamy. Okolicznością mającą wpływ na obniżenie kary był brak wcześniejszych postępowań w tym zakresie.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła decyzjom organów obu instancji nieważność, w związku z ich skierowaniem do podmiotu niebędącego stroną postępowania oraz wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 94a ust. 1 zd. 1 p.f., poprzez uznanie, że publikacja katalogu stanowi zabronioną reklamę aptek i punktu aptecznego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Sąd I instancji odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt II CSK 287/09), w którym wyjaśniono pojęcie "reklamy" uznał, że katalog opracowany i wydawany przez skarżącą stanowi reklamę wymienionych w nim aptek i punktu aptecznego, bowiem zamieszczenie informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia aptek ogólnodostępnych w katalogu, w którym publikowana jest reklama produktów leczniczych wraz z podaniem ich cen, jednoznacznie sugeruje potencjalnym klientom, że w tych właśnie aptekach można nabyć wymienione w katalogu produkty lecznicze po wskazanych w nim cenach.
WSA stwierdził, że organ II instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania, bowiem skoro uznał, że skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu wymienionego w art. 94a ust. 1 p.f., to jego obowiązkiem było wykazanie związku pomiędzy opracowaniem i wydawaniem przez spółkę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., gdzie zgodnie z załączonym do skargi odpisem z KRS-u uwidocznionym jedynym wspólnikiem jest R.M., a rozpowszechnianiem tego katalogu w aptekach i punkcie aptecznym w nim wymienionych, gdzie zgodnie z ustaleniami [...], R.M. jest właścicielem ("A" w B.: przy ul. W. i przy ul. S.), jednym ze wspólników i Prezesem Zarządu ("P" Spółka jawna z siedzibą w B. - właściciela "Z" w B.: przy ul. J., przy ul. J. oraz przy ul. M. i w L. przy ul. P.), jednym ze wspólników (N. sp. j. z siedzibą w B. - właściciela "A." w B. przy ul. K. oraz przy ul. K.).
Ponadto jak wskazał WSA, organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez stronę w odwołaniu twierdzeń, iż ustalenia organu Inspekcji Farmaceutycznej winny zmierzać do wykazania, że odpowiedzialnym za zamieszczenie w katalogu wydawanym przez skarżącą danych teleadresowych o aptekach jest Konsorcjum firm: Apteka im. [...] wszystkie z siedzibą w B. P. sp.j. z siedzibą w K. przy ul. G., które to konsorcjum zleciło umieszczenie ww. danych w katalogu wydawanym przez skarżącą.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, z jednej strony nie można prześledzić toku rozumowania organu odwoławczego co do przyczyn nieuwzględnienia odwołania, a z drugiej strony Sąd pozbawiony został możliwości odniesienia się do tych zarzutów skargi, które stanowią w istocie rzeczy powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a od których rozpatrzenia uchylił się organ II instancji.
Reasumując, w ocenie WSA zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. oraz z naruszeniem wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku ustalenia w uzasadnieniu decyzji przyjętego przez organ stanu faktycznego i wykazania toku rozumowania, opartego o reguły wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzedzającego te ustalenia.
Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że organ wymierzając karę za naruszenie zakazu o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f. powinien dokonać precyzyjnych wyjaśnień, które z elementów i dlaczego zdecydowały o wysokości wymierzonej kary. Wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Samo lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji nie dopuścił się uchybień w zakresie wymiaru i wysokości nałożonej kary jest niewystarczające aby spełniać wymogi art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. WSA wskazał, że organ odwoławczy zastosował tylko treść przepisu art. 129b ust.
- 1. p.f. pomijając ust. 2 tego artykułu określający jakie czynniki należy wziąć powagę przy ustalaniu wysokości kary.
Główny Inspektor Farmaceutyczny w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, co w ocenie Sądu I instancji miało miejsce poprzez brak wykazania związku pomiędzy opracowaniem i wydawaniem przez spółkę Z. sp. z o.o. z siedzibą w B., gdzie zgodnie z załączonym do skargi odpisem z KRS-u uwidocznionym jedynym wspólnikiem jest R.M., a rozpowszechnianiem tego katalogu w aptekach i punkcie aptecznym w nim wymienionych, gdzie zgodnie z ustaleniami [...], R.M. jest właścicielem ("A" w B.: przy ul. W. i przy ul. S), jednym ze wspólników i Prezesem Zarządu ("P. Spółka jawna z siedzibą w B. - właściciela "A." w B.: przy ul. J., przy ul. J. oraz przy ul. m. i w L. przy ul. P.), jednym ze wspólników (N. sp. j. z siedzibą w B. - właściciela "z" w B. przy ul. K. oraz przy ul. K.);
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nakładając karę pieniężną w trybie art. 94a p.f. nie uwzględnił okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzedniego naruszenia przepisów;
art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nie wykazał toku rozumowania, opartego o reguły wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.;
art. 141 § 4 w związku z art. 200 oraz z art. 205 z p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia zasądzonych kosztów postępowania na rzecz spółki Z. sp. z o.o., które w ocenie organu są rażąco wysokie i nieumocowane w przepisach dotyczących zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przyczynę, z powodu której uznał, że zaskarżony wyrok uchylający decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego odpowiada prawu.
Za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko WSA w zakresie, w którym Sąd ten stwierdził, że GIF naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tej części uzasadnienia decyzji, która dotyczy wymiaru nałożonej kary pieniężnej, bowiem nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się utrzymując w mocy karę w wysokości 30 000 zł.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 129b ust. 2 zd. 2 p.f. przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.
Organ II instancji uznając, że wysokość kary wymierzonej przez organ I instancji jest prawidłowa powinien, jako organ ponownie rozpoznający sprawę uzasadnić wysokość kary odnosząc się przede wszystkim do przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie. Ponieważ katalog przesłanek branych pod uwagę przy ustalaniu wysokość kary nie jest katalogiem zamkniętym, organ orzekający ma możliwość, uwzględniając przesłanki wymienione w art. 129b ust. 2 p.f., powołać się dodatkowo również na inne przesłanki. Nie może natomiast w sposób arbitralny określić wysokości kary, nie odnosząc się do żadnej z ustawowych przesłanek ustalania wysokość kary.
Trafnie zatem wskazał WSA, że organ powinien w decyzji precyzyjnie wyjaśnić, które z elementów ustawowych i dlaczego zadecydowały o wysokości kary.
Dodatkowo NSA zauważa, że podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż nie ma możliwości ustalenia jak długo katalog reklamowy był dystrybuowany, a więc brak jest możliwości ustalenia okresu prowadzenia zabronionej reklamy, nie zwalnia GIF z obowiązku uzasadnienia wysokości kary z uwzględnienie pozostałych przesłanek ustawowych.
Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w jej punkcie 2.
Uzasadnione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1, 3 i 4. Wprawdzie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie powinien był powiązać je z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, nie jest to jednak błąd, który uniemożliwiałby rozpoznanie skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że w sprawie nie było konieczności ustalania związków pomiędzy opracowaniem i wydaniem katalogu przez spółkę Z. sp. z o.o. a rozpowszechnianiem tego katalogu w aptekach i w punkcie aptecznym w nim wymienionych, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych przez WSA powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy spółką – wydawcą katalogu, a podmiotami prowadzącymi wymienione w katalogu apteki. WSA wskazując na konieczność badania powiązań pomiędzy ww. podmiotami powiązał ten obowiązek z podniesionym przez skarżąca zarzutem, że podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie w katalogu danych teleadresowych o aptekach i punkcie aptecznym jest konsorcjum podmiotów prowadzących apteki, które zleciło umieszczenie tych danych w katalogu.
Przypomnieć należy, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenia dokonane przez organy obu instancji, iż katalog opracowany i wydawany przez skarżącą stanowi reklamę aptek i punktu aptecznego.
Stosownie do art. 94a ust. 1 p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Natomiast w myśl art. 129b ust. 1 p.f. karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisowi art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. W myśl zacytowanych przepisów karze pieniężnej podlega każdy, kto wbrew przepisom art. 94a p.f. prowadzi reklamę apteki lub punktu aptecznego. Wobec czego dla nałożenia na skarżącą spółkę kary na podstawie art. 129b ust. 1 p.f. wystarczające było ustalenie, że spółka prowadziła niedozwoloną reklamę aptek. Dla jej odpowiedzialności nie mają znaczenia powiązania z podmiotami prowadzącymi reklamowane apteki, ani też okoliczność, czy reklamę tę prowadziła z własnej inicjatywy czy też na zlecenie innego podmiotu, np. "konsorcjum" podmiotów prowadzących reklamowane apteki.
Kwestia ustalenia podmiotu, który zlecił prowadzenie reklamy będzie istotna w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie ukarania podmiotu zlecającego.
Nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w celu dokonania ustaleń niemających żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi naruszenia art. 7, 77 czy 80 k.p.a., w konsekwencji brak odzwierciedlenia ustaleń w uzasadnieniu decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Nieprzeprowadzenie takiego postępowania nie może być również uznane za naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.
Rozpoznając sprawę ponownie GIF weźmie pod uwagę wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku NSA, ponieważ wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w zakresie wyżej opisanym, to jest poza wskazaniami dot. uzasadnienia wysokości kary, są błędne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kosztów postępowania zasądzonych zaskarżonym wyrokiem na rzecz spółki Z.. sp. z o.o. NSA wyjaśnia, że koszty te zostały zasądzone w prawidłowej wysokości, bowiem składają się na nie: wpis w wysokości 900 zł, wynagrodzenie reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 2400 zł i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.