Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2815/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na informację Ministra Gospodarki - Departament Funduszy Europejskich z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 7 kwietnia 2010 r. C. P. Spółka Akcyjna w W. (dalej także skarżąca, strona) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez budowę Centrum Badawczo-Rozwojowego i wprowadzenie usług nowoczesnych" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, 4 Oś Priorytetowa "Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia", Działanie 4.5 "Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki" Poddziałanie 4.5.2. Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Departament Wdrażania Programów Operacyjnych Ministerstwa Gospodarki (Instytucja Wdrażającą) poinformował spółkę, iż wniosek nr [...] nie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach działania 4.5 POIG, 2007-2013. Według opinii ekspertów projekt nie spełnił wymogów merytorycznych obligatoryjnych w zakresie kryterium innowacyjności, tj.:
- - "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo- rozwojowego, lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych",
- - "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywne i weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu", oraz w zakresie kryterium finansowego, tj.:
- - "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów Działania".
W dniu 3 września 2010 r. spółka złożyła protest dotyczący oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.
Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Gospodarki – Departament Funduszy Europejskich (Instytucja Pośrednicząca) poinformował Beneficjenta o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt jest niezasadny w odniesieniu do kryterium: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego, lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych" oraz uznano argumentację spółki w zakresie dwóch pozostałych kryteriów. Zdaniem Instytucji Pośredniczącej planowane w ramach projektu wydatki inwestycyjne są typowe dla inwestycji polegającej na zbudowaniu infrastruktury dla operatora telekomunikacyjnego w zakresie usług opartych o bezprzewodową transmisję danych i nie wpisują się w definicję obszaru działania 4.5 PO IG (komponent CBR). Wskazano ponadto, iż liczba 140 kompletnie wyposażonych stacji bazowych znacznie przekracza minimalną liczbę stacji konieczną do realizacji prac badawczo-rozwojowych w ramach przedmiotowego Centrum.
W związku z powyższym pojawiła się wątpliwość co do faktycznego celu realizacji przedmiotowego projektu na tak znacznym obszarze terytorialnym. Spółka w ramach utworzonej rozległej kompletnej infrastruktury teleinformatycznej będzie mogła prowadzić działania komercyjne świadczone na rzecz odbiorców indywidualnych (działalność operatorska). W ocenie Instytucji Pośredniczącej świadczy o tym, zarówno planowane wyposażenie infrastruktury i wdrożeń programistycznych głównie na użytek działań stricte operatorskich, jak również brak planowanych do zakupu urządzeń przeznaczonych do prac badawczo-rozwojowych w branży telekomunikacyjnej, w tym narzędzi do badań związanych z wykrywaniem błędów w transmisji danych, urządzeń do pomiaru natężenia sygnału radiowego, analizatora protokołów sieciowych do testowania oprogramowania stacji bazowych, itp.
Oddalając skargę na powyższą informację WSA w W. w pełni podzielił ocenę sformułowaną przez organ, iż planowane przez skarżącą inwestycje są typowe dla inwestycji polegającej na zbudowaniu infrastruktury dla operatora telekomunikacyjnego w zakresie usług w oparciu o bezprzewodową transmisję danych a planowane wyposażenie dotyczy infrastruktury i wdrożeń programistycznych głównie na użytek działań operatorskich jak system bilingowy, system CRM, kontroling przychodów. W analizowanym projekcie nie ma założeń prowadzących do stworzenia jednostki, której głównym zadaniem byłoby prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. Zasadnie organ podkreślił, iż planowany zakup 140 kompletnie wyposażonych stacji bazowych i ich rozmieszczenie na terenie województw łódzkiego i świętokrzyskiego prowadzi do utworzenia kompletnej infrastruktury opartej o technologię HSPA+, gotowej do podjęcia działalności komercyjnej.
Koszt stacji bazowych przewidziany w ramach wydatków w ocenianym projekcie wynosi bowiem aż 85% wszystkich kosztów kwalifikowanych a nadto brak jest w projekcie wystarczających danych dotyczących stworzenia wydzielonych i przystosowanych pomieszczeń dla prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. W projekcie nie uwzględniono także zakupu urządzeń specjalistycznych przeznaczonych do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych w branży telekomunikacyjnej i dla tych badań niezbędnych, jak przykładowo: urządzeń do wykrywania błędów w transmisji, urządzeń do pomiaru natężenia sygnału, analizatora protokołów sieciowych do testowania oprogramowania stacji bazowych, mobilnego symulatora do testowania stacji BTS. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszony przez stronę fakt, iż część sprzętu niezbędnego do prowadzenia działalności usługowej może także być wykorzystywana do celów badawczych.
Sąd I instancji nie dopatrzył się logicznej sprzeczności w uznaniu przez organ w zaskarżonej informacji z dnia [...] listopada 2010 r., iż projekt skarżącej nie spełnia kryterium "celu Działania", podczas gdy wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu. Wskaźniki te odnoszą się bowiem do przedstawionej w ocenianym projekcie inwestycji, ona zaś może – i tak jest w niniejszej sprawie – nie być zgodna z celem Działania, w ramach którego została przedstawiona do oceny.
Co do spełnienia przez projekt kryterium odnoszącego się do wydatków Sąd wskazał, iż jego ocena została przez organ przeprowadzona nieprawidłowo. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ negatywnie ocenił spełnienie przez projekt kryterium: "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów Działania". Dokonując ponownej oceny, na skutek protestu złożonego przez stronę, organ odniósł się, czemu dał wyraz w zaskarżonej informacji z dnia [...] listopada 2010 r., do kryterium w brzmieniu zgodnym z przewodnikiem: "Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, lata 2007–2013, Kryteria wyboru finansowanych operacji", tj. "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania" i ocenił je pozytywne. Brak tożsamości pojęć: "cel projektu" oraz "cel Działania" każe ocenić tę weryfikację jako przeprowadzoną nieprawidłowo. Jest ona jednakże korzystna dla skarżącej i przez niego niekwestionowana.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2815/10, wniosła C. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) z powodu błędnego uznania przez WSA w W., że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego pod nazwą: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT Iub centrum usług wspólnych";
- 2) § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 lutego 2009 roku w sprawie udzielania pomocy finansowej dla inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 (Dz.U. Nr 75, poz. 638 ze zm.) z powodu błędnego uznania przez WSA w W., że projekt nie jest inwestycją w centrum badawczo-rozwojowe, w związku z czym nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego pod nazwą: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych";
- 3) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w W. w sposób nieuprawniony dokonał oceny projektu pod kątem kryteriów merytorycznych: "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów Działania" oraz "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywne i weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele, adekwatne dla danego rodzaju projektu" oraz uznał, że te kryteria nie zostały spełnione pomimo tego, że kryteria te nie były przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż ekspert uznał, iż projekt je spełnia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt nr [...] pod tytułem: "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez budowę Centrum Badawczo-Rozwojowego" spełnia kryterium merytoryczne obligatoryjne: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych". Dlatego też, wbrew stanowisku WSA, powinien zostać poddany pozytywnej ocenie merytorycznej i rekomendowany do dofinansowania. Wskazano, iż analizowana inwestycja jest inwestycją w centrum badawczo-rozwojowe, gdyż w przypadku tego przedsięwzięcia spełnione są wszystkie przesłanki określone w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie udzielania pomocy finansowej dla inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013. W trakcie realizacji projektu, w ramach istniejącej struktury organizacyjnej, powstanie nowa, wyodrębniona jednostka organizacyjna – Centrum B+R.
Głównym zadaniem nowo utworzonej jednostki będzie prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. Strona skarżąca dysponuje odpowiednimi zasobami technicznymi, tj. wydzielonymi i przystosowanymi do działalności naukowej pomieszczeniami oraz infrastrukturą techniczną. Powyższy fakt wynika bezpośrednio z treści dokumentacji aplikacyjnej, gdzie C. P. zadeklarował, iż posiada ruchomości i nieruchomości niezbędne do utworzenia i funkcjonowania Centrum B+R. Zgodnie z wymogami określonymi dla inwestycji w centrum badawczo-rozwojowe w treści rozporządzenia, w ramach projektu powstanie co najmniej 10 nowych miejsc pracy w dziale B+R. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie w utworzonej przez C. P. jednostce naukowej powstanie 22 nowych miejsc pracy związanych z działalnością Centrum Badawczo-Rozwojowego.
Ponadto o naukowo-badawczym charakterze tworzonej jednostki świadczy fakt, że w zespole osób zaangażowanych w realizację projektu C. P. znajdują się osoby posiadające duży dorobek i doświadczenie naukowe, a także to, iż niemal wszystkie z tych osób posiadają wyższe wykształcenie. Analizowany projekt spełnia także ustawowe wymogi w zakresie wysokości kosztów kwalifikujących się do pomocy finansowej na inwestycję w utworzenie Centrum Badawczo-Rozwojowego. W świetle rozporządzenia wysokość kosztów objętych dofinansowaniem na środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne musi być większa od kwoty 2 mln złotych. W przypadku analizowanego projektu koszty znacznie zaś przekraczają minimalną wymaganą w tym zakresie kwotę. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA, iż planowane wyposażenie dotyczy infrastruktury i wdrożeń programowych głównie na użytek działań operatorskich, zaś nie uwzględnia zakupu specjalistycznych urządzeń przeznaczonych do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia konkretnych przepisów prawa nie zostały zaklasyfikowane przez kasatora do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasator naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej upatruje "w błędnym uznaniu przez WSA w W." bądź też w tym, iż "WSA w W. w sposób nieuprawniony dokonał oceny projektu".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienia skargi kasacyjnej nie pozbawiają możliwości jej merytorycznego rozpoznania, gdyż kasator powołał się na konkretne przepisy prawa, które jego zdaniem zostały przez Sąd I instancji naruszone.
Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 ust. 1 (chodzi prawdopodobnie o § 1 tego przepisu, gdyż art. 134 p.p.s.a. nie zawiera ustępów) należy zaliczyć do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik w sprawie.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ tego przepisu nie stosował i nie mógł stosować. Kwestia sposobu rozstrzygania przez Sąd I instancji w wyniku rozpatrzenia skargi została wyczerpująco uregulowana w art. 30 lit. c) ust. 3 pkt 1–3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tylko zaś w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy p.p.s.a., z wyłączeniem przepisów szczegółowo wymienionych w art. 30e ustawy o polityce rozwoju. Zresztą Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o polityce rozwoju, gdyż w wyniku rozpatrzenia skargi skargę tę oddalił.
Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie "granice sprawy" wyznaczała ocena wniosku o dofinansowanie projektu, a w ramach tej oceny mieściła się również dokonana przez Sąd I instancji ocena "kryterium odnoszącego się do wydatków", mimo iż ocena w tej części nie została zaskarżona do Sądu I instancji.
Wprawdzie w tym zakresie ocena dokonana przez organ była korzystna dla strony skarżącej, lecz Sąd I instancji dokonując odmiennej oceny nie wydał orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, a więc nie naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego – ewentualne naruszenie tego przepisu należy zaliczyć do podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Strona skarżąca sprecyzowała ten zarzut w ten sposób, że Sąd I instancji błędnie uznał, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego pod nazwą "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych".
Podstawę prawną negatywnej oceny powyższego projektu stanowiło uznanie przez organ, iż planowane w ramach projektu wydatki inwestycyjne są typowe dla inwestycji polegającej na zbudowaniu infrastruktury dla operatora telekomunikacyjnego w zakresie usług opartych o bezprzewodową transmisję danych i nie wpisują się i w definicję obszaru działania 4.5 PO IG (komponent CBR). Wskazano ponadto, iż liczba 140 kompletnie wyposażonych stacji bazowych znacznie przekracza minimalną liczbę stacji konieczną do realizacji prac badawczo-rozwojowych w ramach przedmiotowego Centrum.
W związku z powyższym pojawiła się wątpliwość co do faktycznego celu realizacji przedmiotowego projektu na tak znacznym obszarze terytorialnym. Spółka w ramach utworzonej rozległej kompletnej infrastruktury teleinformatycznej będzie mogła prowadzić działania komercyjne świadczone na rzecz odbiorców indywidualnych (działalność operatorska). Świadczy o tym, zarówno planowane wyposażenie infrastruktury i wdrożeń programistycznych głównie na użytek działań stricte operatorskich, jak również brak planowanych do zakupu urządzeń przeznaczonych do prac badawczo-rozwojowych w branży telekomunikacyjnej, w tym narzędzi do badań związanych z wykrywaniem błędów w transmisji danych, urządzeń do pomiaru natężenia sygnału radiowego, analizatora protokołów sieciowych do testowania oprogramowania stacji bazowych, itp.
W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż przy ocenie omawianego projektu zaakceptował naruszenie przez organ art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o polityce rozwoju, skoro organ przy wyborze projektu stosował kryterium, o którym mowa w pkt 3.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy sprowadza się w zasadzie do kwestionowania, iż projekt nie jest inwestycją w centrum badawczo-rozwojowe, mimo iż spełnia kryteria określone w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej (...) w zakresie:
- a) utworzenia jednostki prowadzącej badania naukowe i prace rozwojowe,
- b) posiadania przez jednostkę odpowiednich zasobów technicznych,
- c) zapewnienie wykwalifikowanej kadry oraz
- d) wysokości kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą finansową.
Zarzuty te dotyczą zatem podważenia dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Nie wskazano przy tym naruszenia jakichkolwiek przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jeżeli nie ma naruszenia przepisów o postępowaniu, to nie można twierdzić, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym wypadku art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o polityce rozwoju i § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c) omawianego rozporządzenia Ministra Gospodarki, tylko dlatego, że zdaniem strony skarżącej stan faktyczny jest inny.
Jeżeli podstawę kasacji stanowi zarzut wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu jest wyjaśnienie tej wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przepisu prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba ta mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 26 ust. 2 ustawy o polityce rozwoju, zgodnie z którym instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł przy ocenie projektów. Strona skarżąca nie podjęła bowiem nawet próby uzasadnienia, iż inni beneficjenci w oparciu o wskazane kryteria zostali potraktowani korzystniej od strony skarżącej bądź też aby "reguły stosowane przy ocenie projektów" nie były przejrzyste.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.