Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 366/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1. przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prawnego: "Czy art. 8 ust. 6 i 7 w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/285 i (WE) 2135/98; jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku uregulowania prawa krajowego, w którym ustawodawca nie przewidział penalizacji naruszeń związanych z niewłaściwym lub niepełnym wykorzystaniem kompensaty, tj. zgodnie z treścią art. 92b i c oraz załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, uznać należy, że w tym zakresie, organy oraz Sądy mają możliwość dowolnej interpretacji nieuregulowanej kwestii dot. wysokości nakładanej kary czy też powinny w tym zakresie kierować się zasadami wskazanymi w art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia, zgodnie z którymi Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania, zaś kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące, i w związku z tym wymierzać kary proporcjonalnie do naruszenia, tj. czy organy oraz Sądy krajowe mają w tym zakresie dowolność czy też powinny stosować zasady wynikające z przepisów unijnych, tj. rozporządzenia."
- 2. zawieszenie niniejszego postępowania do czasu udzielania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne wskazane w pkt 1.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez błędne ustalenie, iż skarga podlega oddaleniu jako niezasadna, podczas gdy zarówno Sąd I instancji jak i organy, niedostatecznie wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności dotyczące przyczyn naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie zarówno przyczyn przekroczenia przez kierowców A. A., W. R. i A. K. okresów odpoczynków, jak i pominięcia przedstawionych przez skarżącego okoliczności związanych z zapewnieniem prawidłowej organizacji w celu egzekwowania przez kierowców stosowania przepisów.
- II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 6 i 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/285 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: Rozporządzenie) poprzez nieuchylenie decyzji w całości i błędne uznanie, że przepisy w sposób jasny wskazują, iż nie ma możliwości dokonania rekompensaty w niższym (niepełnym) wymiarze, tj. niedopełniającej wcześniej wykorzystanego odpoczynku skróconego do wymiaru co najmniej 45 h, bowiem nie można mówić o skorzystaniu ze skróconego odpoczynku oraz niewystarczającym skompensowaniu tego okresu, a jedynie o niedozwolonym skróceniu regularnego odpoczynku tygodniowego.
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 6 i 7 rozporządzenia oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez nieuchylenie decyzji w całości i błędne uznanie, że skoro nie istnieje w rozporządzeniu pojęcie "kompensaty odpoczynku", a norma dotyczy wymiaru (minimalnego) samego odpoczynku, to stosowanie pełnej sankcji w odniesieniu do - niepełnej bądź niewłaściwej kompensaty - znajduje uzasadnienie prawne, podczas gdy z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział penalizacji naruszeń związanych z niewłaściwym wykorzystaniem kompensaty, uznać należy, że sankcja za takie naruszenie nie występuje, ewentualnie jej wymiar powinien być ustalony zgodnie z zasadą proporcjonalności kary opisanej we wskazanym przepisie rozporządzenia.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosku o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego oraz o oddalenie wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 77 k.p.a., które to zawierają kilka jednostek redakcyjnych. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., jednakże mając na uwadze treść poszczególnych paragrafów tych przepisów i zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż chodzi zapewne o paragraf 1 tego przepisu.
Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i oddalił skargę. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. W sprawie nie został również naruszony przepis art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja w sposób zrozumiały i czytelny przedstawiła skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.
Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 80 k.p.a.
W ocenie NSA nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 6 i 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że z art. 4 lit. h) w zw. z art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika, iż czas odpoczynku trwający krócej niż 45 godzin, lecz nie mniej niż 24 następujące po sobie godziny, tylko wtedy można traktować jako skrócony okres odpoczynku tygodniowego, gdy zostanie skompensowany równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w żadnym ze wskazanych zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej przypadków naruszenia nie można więc mówić o skorzystaniu ze skróconego odpoczynku oraz niewystarczającym skompensowaniu tego okresu, ale mieliśmy do czynienia jedynie z niedozwolonym skróceniem regularnego odpoczynku tygodniowego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w omawianych na gruncie niniejszej sprawy przypadkach kierowca w przeciągu dwóch tygodni powinien wybrać dwa regularne okresy odpoczynku tygodniowego trwające co najmniej 45 godzin.
WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że jeśli we wskazanych przypadkach tygodniowych odpoczynków kierowców skrócenie odpoczynku nie zostało zrekompensowane równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia, ustaleniom organów obydwu instancji nie można przypisać wadliwości.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż nie znajduje uzasadnienia prawnego twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, że karę nakłada się wyłącznie za część niewykorzystanego odpoczynku tygodniowego. Z powyższej argumentacji wynika także, że kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa.
W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w punkcie II.2 petitum skargi zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 6 i 7 rozporządzenia oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez nieuchylenie decyzji w całości.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 900 zł.