Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 751/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zezwolenia czasowego na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 535,57 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 2013 r. zezwolił M. K. (dalej; skarżący) na zajęcie pasa drogowego ul. Z. dz. nr [...] w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1 m2 od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 142,28 zł.
Na skutek odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej; SKO) decyzją z [...] lutego 2014 r. uwzględniło to odwołanie, uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia z tego względu, że wniosek strony nie spełniał wymogów formalnych.
M. K. złożył ponownie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Z. na okres od dnia 20 grudnia 2013 r. - bezterminowo. W toku postępowania argumentował, że skoro przyłącze wodociągowe umieszczone trwale w pasie drogowym nie będzie podlegało demontażowi, organ nie powinien określać daty granicznej, lecz wydać zezwolenie na czas nieokreślony. Ponadto wskazywał, że nie zgadza się z tym, że opłata ma być liczona od powierzchni rzutu poziomego przyłącza wodociągowego 1 m2, podczas gdy faktycznie przyłącze to zajmuje powierzchnię 0,4 m.
Decyzją z [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta B. zezwolił M. K. na zajęcie pasa drogowego ul. Z. w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1 m2 od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 211,44 zł.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając zgody na umieszczenie urządzeń na okres dłuższy niż wskazany w decyzji, z tego względu, że urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowią obiekt budowlany i urządzenie obce w pasie drogowym, zarządca drogi zmuszony jest monitorować ich stan w kontekście trwałości drogi jak też własnych planów w odniesieniu do remontów, ewentualnych przebudów, zapobiegania awariom itp. W dalszej części organ uzasadnił sposób ustalenia wysokości opłat, powołując się na stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885).
Od powyższej decyzji strona odwołała się, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. powtarzając już wcześniej formułowane zarzuty w szczególności co do ustalenia końcowej daty ważności zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji orzekł jedynie o części żądania strony (wydanie zezwolenia na okres od 20 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r.), jednocześnie nie zamieszczając w osnowie decyzji rozstrzygnięcia co do pozostałego okresu zajmowania pasa drogowego, a mianowicie od 1 stycznia 2017 r. - bezterminowo. SKO wyjaśniło, że w świetle art. 107 k.p.a. rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. W ocenie SKO samo odniesienie się przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie nie przesądza o tym, iż organ rozstrzygnął o całości żądania strony.
Jednocześnie SKO uznało, że nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może, bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. O ile, zatem organ odwoławczy stwierdzi, iż w pierwszej instancji nie orzeczono o całości żądania strony, to winien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z tego względu, powyższe uchybienie przesądziło w ocenie SKO o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO nie zajmowało się na tym etapie postępowania kwestią prawidłowości wysokości ustalonej opłaty jednak podzieliło stanowisko organu I instancji, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Tym samym organ I instancji udzielając zezwolenia na określony czas, powinien szczegółowo uzasadnić okres, na jaki udzielił zezwolenia, odnosząc się przy tym do argumentów prezentowanych przez stronę.
Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne, bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.
Idąc tym tokiem rozumowania Sąd I instancji przyjął, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Zdaniem Sądu I instancji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze.
Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy, jeśli chodzi o zalecenia dla organu I instancji jest niezwykle skąpe i sprowadzają się do stwierdzenia, że samo odniesienie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie nie przesądza o tym, iż organ rozstrzygnął o całości żądania strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, lakoniczne i nie spełnia ono wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w lapidarnym uzasadnieniu nie wykazał spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie odniósł się w ogóle do tej części uzasadnienia organu pierwszej instancji zawartej na str. 2, w której organ ten uzasadniał czasookres udzielonego zezwolenia, argumentując wydanie decyzji na okres 3 lat koniecznością monitorowania zarówno stanu drogi, jak i urządzeń obcych znajdujących się w pasie drogi oraz uwzględnienia planów własnych w odniesieniu do ewentualnych przebudów i zapobiegania ewentualnym awariom.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 535,57 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę między innymi zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze.
Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji gdyby organ odwoławczy, po analizie całego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji winno zostać wykazane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zaś uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), dalej "p.u.s.a." oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek:
- 1) bezpodstawnego uznania przez Sąd, że naruszony został przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji niewykazania spełnienia przesłanek do wydania takiej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wykazało, iż przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji było nieorzeczenie przez organ pierwszej instancji o całości żądania Strony;
- 2) bezpodstawnego uznania, że naruszony został przepis art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ odwoławczy ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia skarżonej decyzji, podczas gdy uzasadnienie to, w zakresie uzasadnienia faktycznego, zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
- 2. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd ograniczył się do wyjaśnienia treści art. 138 § 2 k.p.a. oraz całkowicie pominął kwestię, która stanowiła podstawę wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, iż organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania Strony, co miało również kluczowe znaczeni dla Skarżącego.
Ponadto, w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, w skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 1 oraz art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1025 ze zm.) i przyznaniu skarżącemu zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących również zwrot kosztów przejazdu pełnomocnika na rozprawę w wysokości 78,57 zł, w sytuacji gdy zwrot kosztów podróży jest możliwy jedynie w przypadku, gdy stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie było obowiązkowe, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej.
Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Rozpoznawana skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl orzecznictwa, skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r., I FSK 1913/11; LEX nr 1233622).
Autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z powyższej powinności. Zarzuty skargi kasacyjnej w powiązaniu z jej uzasadnieniem sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, uznającego, że SKO naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał sytuacje, w których przepis art. 138 § 2 k.p.a. może być zastosowany przez organ II instancji oraz wyjaśnił, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast skarżąca kasacyjne formułując swoje zarzuty błędnie próbuje uzyskać potwierdzenie słuszności swego stanowiska, że w sytuacji - jak twierdzi, braku rozstrzygnięcia co do części żądania strony zawartego we wniosku strony, można tylko z tego powodu orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji, korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa wyczerpująco wyjaśnił przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a także szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania tego przepisu.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który wojewódzki sąd administracyjny mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.
Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i, że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jednakże należy mieć na względzie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego. Stosownie więc do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a zaskarżonym wyrokiem musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). W rozpoznawanej sprawie powyższe nie zostało wykazane. Fakt zaś, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w oczekiwany przez skarżącego sposób nie oznacza, że sąd ten dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów o kosztach postępowania polegającego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, na niewłaściwym zastosowaniu art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 1 oraz art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1025 ze zm.- dalej u.k.s.). i przyznaniu skarżącemu zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących również zwrot kosztów przejazdu pełnomocnika na rozprawę w wysokości 78,57 zł.
Zgodnie z art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623- dalej u.k.s.). Natomiast Dział II ww. ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i znajdujące się tam przepisy art. art. 85 ust. 1 oraz art. 91 u.k.s. dotyczą należności świadków, biegłych, tłumaczy i stron w postępowaniu cywilnym. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie zakwestionowany zwrot kosztów dokonany przez Sąd I instancji obejmował wydatki, a mianowicie koszty przejazdu pełnomocnika strony - radcy prawnego, ustanowionego przez stronę wygrywającą sprawę przed Sądem I instancji dlatego też Sąd I instancji nie stosował w ogóle przepisu art. 205 § 3 p.p.s.a., a zatem nie mógł do naruszyć. W konsekwencji powyższe zarzuty skargi kasacyjnej co do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania okazały się merytorycznie nietrafne.
Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.