Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA) wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2121/08 oddalił skargę "A." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (A.) na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji (KSP) z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymującego mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa V z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] listopada 2006 r. w W. funkcjonariusz policji dokonali kontroli drogowej pojazdu marki Mercedes nr rej. [...]. W jej wyniku ujawniono złamanie szeregu zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i wszczęto wobec A. postępowania administracyjne.
Wobec użytkownika samochodu – spółki A. – w związku z ujawnionymi uchybieniami wszczęto postępowanie administracyjne.
A. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Strona wskazała, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy Leoncin postępowanie dotyczące zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2010 r. Nr 43 poz. 246), naruszenie których zarzucono skarżącej. Do pisma dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008 r.
Komendant Rejonowy Policji Warszawa V postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż w ocenie organu toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie nie miało związku z przedmiotową sprawą.
W wyniku rozpoznania zażalenia na wymienione orzeczenie administracji Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy uznając, że złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę Leoncin nie uzasadnia istnienia zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie jest warunkiem koniecznym do zawieszenia postępowania w tej sprawie.
A. wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego, w której podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż ewentualna zmiana stanu prawnego w postaci wyeliminowania wątpliwych konstytucyjnie przepisów oznaczać będzie brak podstawy prawnej do procesowania i wydania rozstrzygnięcia. Strona na poparcie swojej argumentacji przywołała też orzecznictwo sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, gdzie rozstrzygano o zawieszaniu postępowań administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę argumentując, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
- 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wywiódł, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a wniosek Gminy Leoncin zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym nie spełnia tego wymogu. Sąd I instancji ocenił, że inny jest przedmiot sprawy administracyjnej a inny sądowoadministracyjnej, dlatego nie zachodzi analogia pomiędzy zawieszaniem postępowania przez sądy administracyjne w podobnych sprawach a kwestią zawieszania postępowania przez organy administracji.
Wyrok WSA został zaskarżony w całości przez "A.". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że organy administracyjne właściwie zastosowały art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) (k.p.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator ponowił dotychczas prezentowaną argumentację oraz podniósł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zależy wówczas od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji co do przyjęcia, że w spornej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trzeba dodać, że ta zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 100 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w myśl, którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu.
Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny.
Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej.
Nadmienić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 30 sierpnia 2008 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Leoncin o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Organ ostatecznie orzekł o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu skierowania wniosku do Trybunału 14 lipca 2008 r., a Sąd I instancji oddalił skargę w tej sprawie 3 lutego 2009 r. Z przedstawionych okoliczności wynika, że wniosek Gminy Leoncin nie został w ogóle przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania, co stanowi dodatkowy argument na rzecz tezy, że nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 1 pkt 4 k.p.a., a zatem wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób określony w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak powyżej.