Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 600/19

Uzasadnienie

1. I. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1139/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę I. spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca; spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 11 kwietnia 2018 r., nr DWB.7100.7.2018.MSO DON.7100.3.2018.MSO w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
2. 2. Wskazaną decyzją, GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 27 listopada 2017 r., nr 210/1/2017, o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 20 000 złotych za wprowadzenie do obrotu - z naruszeniem przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1570) - płyt styropianowych "P. P." (gr. 10 cm). Naruszenie polegało na umieszczeniu oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości określonych w deklaracji właściwości użytkowych, a zgodnie z art. 36b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1570) producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100.000 zł.
3. II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez:
2. 1) nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. albowiem organ zaniechał wezwania do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania skarżącej, będącej producentem kontrolowanych wyrobów (agregatów sprężarkowych) w konsekwencji uniemożliwiając skarżącej wzięcie aktywnego udziału w toku postępowania administracyjnego (skierowanego początkowo wobec sprzedawcy, a następnie dystrybutora wyrobów), w tym na etapie badania zgodności wyrobów z wymaganiami, pomimo, że skarżącą, jako producenta kontrolowanych wyrobów, uznać należało za podmiot kontrolowany, tj. za stronę postępowania kontrolnego, a następnie za stronę postępowania w przedmiocie wycofania towarów z obrotu, sprawa w oczywisty sposób dotyczyła interesu prawnego i obowiązków prawnych producenta (co potwierdził NSA uznając, że I. ma legitymację do wniesienia skargi), jest on jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie zgodności zaprojektowanych i wytworzonych produktów z zasadniczymi wymaganiami, co doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jego uwzględnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
3. 2) nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 19 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/39 (dalej jako: "Rozporządzenie 765/2008) w związku z art. 56 ust. 1 in fine rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (dalej: rozporządzenie CPR), wskutek błędnego przyjęcia, że wyrób budowlany będący przedmiotem kontroli organu pierwszej instancji nie był "wyrobem budowlanym stwarzającym zagrożenie", o którym mowa w art. 56 ust. 1 rozporządzenia CPR, a zatem nie zaktualizował się obowiązek organu pierwszej instancji umożliwienia I., jako "zainteresowanemu podmiotowi gospodarczemu" przedstawienia stanowiska w sprawie na etapie kontroli wyrobów budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, dokonana w świetle pozostałych przepisów rozporządzenia CPR oraz rozporządzenia 765/2008 przemawia za uznaniem, iż "wyrobem stwarzającym zagrożenie", o którym mowa w ww. przepisie jest każdy wyrób, który może nie posiadać właściwości użytkowych zadeklarowanych przez producenta (art. 56 ust. 1 rozporządzenia CPR wprost wskazuje, że wyrobem stanowiącym zagrożenie jest wyrób, który "stanowi zagrożenie dla spełnienia objętych niniejszym rozporządzeniem podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", zaś zagrożenie niespełnienia podstawowych wymagań jest równoznaczne z zarzutem nieposiadania zadeklarowanych właściwości użytkowych). W konsekwencji skarżący powinien zostać uznany za "zainteresowany podmiot gospodarczy" już na etapie kontroli, gdy organ nadzoru budowlanego zabezpiecza próbkę wyrobu do badań i zleca ich przeprowadzenie, zaś zaniechanie takiej kwalifikacji skarżącego doprowadziło do uniemożliwienia mu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w odpowiednim terminie oraz bycia wysłuchanym, tj. do naruszenia art. 21 ust. 3 rozporządzenia 765/2008, a zatem doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
4. II. Naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem licznych przepisów postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że kontrolowane wyroby nie spełniają wymagań i stwarzają zagrożenie dla użytkowników, a w konsekwencji do uznania, że należało nakazać ich wycofanie z obrotu, pomimo, że ww. dowody potwierdzają spełnienie przez kontrolowane wyroby wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa i podważają wnioski wynikające z badań wykonanych na zlecenie organu; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jego uwzględnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem:
5. 1) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono w całości bezprzedmiotowe wobec braku zaistnienia podstaw do wydania decyzji o nałożeniu na I. administracyjnej kary pieniężnej, wskutek uprzedniego umorzenia postępowania administracyjnego "w sprawie wyrobu budowlanego";
6. 2) art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 36j ust. 3 UWB, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego uprzedniego naruszania UWB w oparciu o bazę wyników badań próbek wyrobów budowlanych, podczas gdy okoliczność naruszenia prawa stwierdzone może być jedynie w ostatecznej decyzji administracyjnej;
7. 3) art. 81a § 1 i 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji trafnie ustalił, że płyty styropianowe są wyrobem niejednorodnym i miarodajność jednostkowego ich badania ma ze swej istoty ograniczoną przydatność przy ocenie zgodności całej partii wyrobu z wymaganiami, a także nieuwzględnienie wskazanej przez laboratorium niepewności pomiaru, podczas gdy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego przemawiają co najmniej za obniżeniem kary pieniężnej poniżej 20.000 zł;
8. 4) art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wykorzystanie jako dowodu na niezgodność rzeczywistych właściwości użytkowych wyrobu z deklarowanymi sprawozdania z badań wykonanego w toku kontroli, w czasie której I. nie był traktowany jako strona - a zatem dowodu uzyskanego z naruszeniem zasad prowadzenia kontroli działalności gospodarczej, podczas gdy stosownie do dyspozycji ww. przepisu dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym;
9. 5) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która zaskoczyła skarżącego nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej pomimo uprzedniego umorzenia postępowania w przedmiocie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań UWB;
10. 6) art. 8 § 1, art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;
11. 7) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że samo tylko ustalenie kontroli stanowi przesłankę zastosowania przepisu art. 36b UWB uprawniającego organy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa ocena mocy dowodowej tego sprawozdania oraz faktu umorzenia postępowania dotyczącego rzekomych nieprawidłowości dotyczących wyrobu budowlanego prowadzą do wniosku, że postępowanie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej winno zostać umorzone;
12. 8) art. 8 § 1, art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym zwłaszcza w treści odwołania.
13. III. Naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:
14. a) naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono w całości bezprzedmiotowe wobec braku zaistnienia podstaw do wydania decyzji o nałożeniu na I. administracyjnej kary pieniężnej;
15. b) naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która zaskoczyła skarżącego nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej pomimo uprzedniego umorzenia postępowania w przedmiocie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań UWB;
16. c) naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że samo tylko ustalenie kontroli stanowi przesłankę zastosowania przepisu art. 36b UWB uprawniającego organy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa ocena mocy dowodowej tego sprawozdania oraz faktu umorzenia postępowania dotyczącego rzekomych nieprawidłowości dotyczących wyrobu budowlanego prowadzą do wniosku, że postępowanie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej winno zostać umorzone;
17. d) naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 36j ust. 3 UWB, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego uprzedniego naruszania UWB w oparciu o bazę wyników badań próbek wyrobów budowlanych, podczas gdy okoliczność naruszenia prawa stwierdzone może być jedynie w postępowaniu wszczętym w wyniku kontroli, nie zaś w wyniku badań wykonanych w toku kontroli;
18. e) naruszenia art. 81a § 1 i 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji trafnie ustalił, że płyty styropianowe są wyrobem niejednorodnym i miarodajność jednostkowego ich badania ma ze swej istoty ograniczoną przydatność przy ocenie zgodności całej partii wyrobu z wymaganiami, a także nieuwzględnienie wskazanej przez laboratorium niepewności pomiaru, podczas gdy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego przemawiają co najmniej za obniżeniem kary pieniężnej poniżej 20.000 zł;
19. f) naruszenia art. 36j ust. 3 UWB w związku z art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie niektórych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, tj. przesłanki stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz braku osiągnięcia korzyści z naruszenia prawa, podczas gdy stopień przyczynienia się strony był niewielki, a strona nie osiągnęła korzyści, na co wskazują okoliczności niniejszej sprawy; Organy obu instancji zaniechały w ogóle rozważenia ww. przesłanek;
20. g) naruszenia art. 36j ust. 3 UWB, poprzez przyjęcie, że liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, odpowiada całej partii wyrobu, podczas gdy brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji wyniku badań kontrolowanej próbki wyrobu jako wyniku kontroli całej partii wyrobu, ponieważ jak organ prawidłowo ustalił, że styropian jest wyrobem niejednorodnym; a także wbrew zapisom raportu z badań kontrolowanej próbki, który w uwagach końcowych wskazuje jednoznacznie, że: "Niniejsza ocena i interpretacja dotyczą tylko badanej próbki";
21. - co w konsekwencji doprowadziło do powielenia ww. błędów przez Sąd pierwszej instancji i nieuwzględnienia skargi, a zatem wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
22. IV. Naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 rozporządzenia 765/2008 oraz art. 7, 77 § 1 i 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1. V. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 765/2008 w związku z art. 56 ust. 1 rozporządzenia CPR, przez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji nieuznanie skarżącego za stronę postępowania, podczas gdy przepis ten znajdował w sprawie zastosowanie, co doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w odpowiednim terminie oraz bycia wysłuchanym, jak również udziału w badaniach kontrolowanych wyrobów, a zatem do wyeliminowania producenta z udziału w postępowaniu kontrolnym; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby Sąd pierwszej instancji zastosował zarzucany przepis, uznałby skarżącego za stronę postępowania i uwzględniłby skargę.
2. VI. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
3. 1) art. 36j ust. 3 UWB w związku z art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie niektórych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, tj. przesłanki stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz braku osiągnięcia korzyści z naruszenia prawa, podczas gdy stopień przyczynienia się strony był niewielki, a strona nie osiągnęła korzyści, na co wskazują okoliczności niniejszej sprawy; Organy obu instancji zaniechały w ogóle rozważenia ww. przesłanek;
4. 2) art. 36j ust. 3 UWB, poprzez przyjęcie, że liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, odpowiada całej partii wyrobu, podczas gdy brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji wyniku badań kontrolowanej próbki wyrobu jako wyniku kontroli całej partii wyrobu, ponieważ jak organ prawidłowo ustalił, że styropian jest wyrobem niejednorodnym; a także wbrew zapisom raportu z badań kontrolowanej próbki, który w uwagach końcowych wskazuje jednoznacznie, że: "Niniejsza ocena i interpretacja dotyczą tylko badanej próbki".

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
2. 1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie występują przesłanki uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
3. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ma zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany w sprawie wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Jest to przepis szczególny, który modyfikując normę prawną zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - przepisie stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - umożliwia ograniczenie się przez NSA do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, co odpowiada wymogowi wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
4. 3. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na charakter podniesionych zarzutów, w tym zastosowany przez autora skargi kasacyjnej zabieg ich ponawiania przy użyciu dodatkowych, uzupełniających wzorców kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty łącznie.
5. 4. W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęto w trzech grupach - pierwsza dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. (pkt I. 1-2 petitum skargi kasacyjnej); druga dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. (pkt II. 1-8 petitum skargi kasacyjnej); trzecia dotyczy naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt III. a-g petitum skargi kasacyjnej). Dodatkowym zarzutem objęto naruszenie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV petitum skargi kasacyjnej).
6. 5. Nieusprawiedliwiony jest najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, WSA w Warszawie naruszył wskazane przepisy, gdyż nie rozpoznał i nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi - wskazanych w punkcie III petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być - co do zasady - przedmiotem skutecznego zarzutu w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
7. 6. W świetle przytoczonej reguły, nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie, konieczne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, że z treści normy prawnej określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wywieść wniosku, że sąd pierwszej instancji ma się odnosić do zarzutów skargi w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a mianowicie poprzez odrębne rozważenie każdego z sformułowanych w skardze zarzutów. Obowiązkiem sądu jest bowiem rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy ujmować poprawność przedstawionych przez sąd pierwszej instancji wywodów (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji ustalił podstawę faktyczną rozstrzygania oraz rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, to w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a.
8. 7. Nie są także zasadne zarzuty zawarte w punkcie I. 1-2 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, istota tych zarzutów sprowadza się do tezy o pozbawieniu "gwarancji procesowych" skarżącej spółki, na skutek uniemożliwienia jej udziału w postępowaniu kontrolnym, którego ustaleń i przebiegu (zabezpieczenie próbek wyrobów, badanie próbki i próbki kontrolnej, sporządzenie protokołu pokontrolnego) skarżąca nie mogła zakwestionować - nie będąc "adresatem protokołu kontroli". Z ustaleń organów administracji, zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji, wynika jednak, że postępowanie administracyjne w sprawie spornego wyrobu budowlanego - objętego kontrolą nr 19/2017, przeprowadzoną u sprzedawcy (DOMSTART spółka z o.o. z siedzibą w Konstantynowie Łódzkim) - zostało zakończone decyzją Łódzkiego WINB nr 131/1/2017 z 17 lipca 2017 r., umarzającą postępowanie na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych, wobec dobrowolnego wycofania z obrotu wyrobu budowlanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę (producenta wyrobów).
9. 8. Niezależnie od zakończenia wyżej opisanego postępowania, 23 sierpnia 2017 r. właściwy organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na spornym wyrobie przez jego producenta - skarżącą kasacyjnie spółkę. Wszczęcie tego postępowania zostało poprzedzone tzw. kontrolą planową w zakładzie produkcyjnym skarżącej spółki, obejmującą dodatkowo - co istotne w sprawie - sporny wyrób, czyli płyty styropianowe "P. P." (kontrola w dniach: 23 marca, 23 maja i 30 czerwca 2017 r). W świetle tych faktów nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie spółka nie była pozbawiona możliwości czynnego udziału w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego w jej sprawie. Co więcej, w trakcie tego postępowania spółka przedstawiła swoje stanowisko i złożyła wyjaśnienia, wskazując na incydentalny charakter zdarzenia, które miało być wynikiem "chwilowej awarii lub niejednorodności bloku styropianowego", co wziął pod uwagę organ pierwszej instancji, ustalając okoliczności sprawy (s. 3 i n. decyzji WINB z 27 listopada 2017 r., nr 210/1/2017). Z tego względu omawiany zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny. Zupełnie innym zagadnieniem jest, czy i w jakim stopniu przedstawione stanowisko spółki mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - co do jej istoty, jednak kwestia ta wykracza poza ramy zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
10. 9. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008. Do tego naruszenia miało dojść wskutek błędnego przyjęcia przez organy, że sporny wyrób budowlany nie był "wyrobem budowlanym stwarzającym zagrożenie", co według autora skargi kasacyjnej pozbawiło skarżącą spółkę statusu zainteresowanego podmiotu gospodarczego, uniemożliwiając przedstawienie przez spółkę jej stanowiska w sprawie. Jak już wyżej wyjaśniono, teza ta jest bezpodstawna, bowiem skarżąca kasacyjnie strona nie tylko taką możliwość miała, ale i z niej skorzystała, prezentując swoje stanowisko na piśmie jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Jest także oczywiste, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie, nawet potencjalnie nie pozostawało w związku z całkowicie hipotetycznym - albowiem nie wszczętym - postępowaniem, o jakim mowa w art. 19 ust. 3, jak i w art. 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008. Jest więc oczywiste, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia nr 765/2008, nawet jeśli autor skargi kasacyjnej uznaje za właściwy tryb postępowania określony w tym rozporządzeniu, którego zresztą poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela z przytoczonych wyżej powodów.
11. 10. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., powiązany z zaniechaniem przez organy umorzenia postępowania w sytuacji, gdy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - stało się ono w całości bezprzedmiotowe, wobec uprzedniego umorzenia postępowania administracyjnego "w sprawie wyrobu budowlanego". NSA stwierdza, że umorzenie postępowania, na podstawie art. 32 pkt 2 cyt. ustawy o wyrobach budowlanych, prowadzonego wobec sprzedawcy udostępniającego wyrób budowlany niespełniający wymagań określonych w tej ustawie - z uwagi na dobrowolne wycofania z obrotu tego wyrobu przez jego producenta - pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność tego producenta za niezgodne z prawem oznakowanie CE (art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych). Jest oczywiste, że w świetle wskazanych wyżej przepisów, postępowania te mają charakter odrębny i nawet w sytuacji zbieżności występujących w nich istotnych okoliczności faktycznych, postępowania te dotyczą deliktów odrębnych podmiotów (sprzedawca, importer bądź producent), jak i niewątpliwie odmienny jest ich przedmiot.
12. 11. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Naruszenie to miałoby być wynikiem dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie uprzedniego naruszania przez spółkę przepisów cyt. ustawy o wyrobach budowlanych, co w ocenie autora skargi kasacyjnej było wadliwe, gdyż nie zostało stwierdzone w decyzji ostatecznej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 77 k.p.a. stanowi rozbudowaną jednostkę redakcyjną, składającą się z czterech paragrafów zawierających odrębne normy dotyczące różnych zagadnień dowodowych postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił tego oczywistego zróżnicowania, jak i konstrukcji całego przepisu, w sformułowanym zarzucie, powielając ten błąd także w dalszej części skargi kasacyjnej. Powyższa wada uniemożliwia dokonanie oceny omawianego zarzutu przez NSA, co prowadzi do wniosku o jego niezasadności. Niezależnie od wskazanej wady tego zarzutu, zauważyć należy, że zagadnienie interpretacji i stosowania dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, które zostały ujęte w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, dotyczy zastosowania prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Jedynie więc zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego bądź wadliwego jego zastosowania, mógłby być podstawą zakwestionowania przyjętych przez organ, na podstawie art. 36j ust. 3 cyt. ustawy, dyrektyw wymiaru kary, czego jednak w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniesiono.
13. 12. Całkowicie niezrozumiałe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 81a § 1 i 77 k.p.a., które powiązano z nieuwzględnieniem występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, a mianowicie, że "płyty styropianowe są wyrobem niejednorodnym i miarodajność ich badania ma ze swej istoty ograniczoną przydatność przy ocenie zgodności całej partii wyrobu z wymaganiami". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyżej wskazany wzorzec kontroli - art. 81a § 1 k.p.a., dotyczy reguły postępowania w przypadku niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości nie wystąpiły. Właściwy organ przeprowadził bowiem badania nie tylko konkretnie oznaczonej paczki wyrobu budowlanego (0,3m3), pochodzącej z określonej jego partii (20m3), lecz także dokonał ich weryfikacji w trakcie kontroli planowej w zakładzie produkcyjnym spółki. Co więcej, okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym obejmujące cechy wyrobu, jak i uwarunkowania procesu produkcji styropianu oraz związane z tym możliwe przyczyny braku jego jednolitej struktury i gęstości, które zostały przedstawione przez spółkę w pisemnym stanowisku, nie były przez organy kwestionowane i zostały wzięte pod uwagę, jak wpływające na wymiar kary.
14. 13. Reasumując, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie dopuściły się naruszeń reguł tego postępowania, co trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, a której to oceny w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Z tych samych względów za nieusprawiedliwione należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej samej problematyki, lecz sformułowane w uzupełniających zarzutach, które obejmują naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak też art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.
15. 14. Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia przepisu art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych w związku z art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a., które strona skarżąca kasacyjnie powiązała z nieuwzględnieniem "niektórych" przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącej spółki, organy nie rozważyły przesłanki stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz braku osiągnięcia korzyści z tego naruszenia, podczas gdy stopień przyczynienia się był niewielki i strona nie osiągnęła korzyści. Zauważyć jednak należy, że ustalając wysokość nałożonej kary organy wskazały jednoznacznie jakimi kierowały się kryteriami, biorąc między innymi pod uwagę - jako okoliczność wpływającą na obniżenie kary - zarówno "niewielką ilość wyrobu" wprowadzonego do obrotu (partia wyrobu - 20,1m3; 67 paczek), jak i deklarowaną przez spółkę incydentalność zdarzenia, a nadto współpracę spółki z organami w trakcie postępowania. W ocenie NSA, istotną przesłanką wskazującą na adekwatność kary do stwierdzonego deliktu jest wysokość nałożonej kary - oceniana obiektywnie, czyli w odniesieniu do ustawowo określonego pułapu kar za tego typu delikty. Organy uznały za zasadne nałożenie kary w wysokości odpowiadającej 1/5 górnego pułapu kary, co jednoznacznie oznacza, że przy wymierzaniu tej kary dominujące znaczenie miały okoliczności łagodzące, czego jednak w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono.
16. 15. Jakkolwiek trafnie stwierdzono w skardze kasacyjnej, że WSA nie wypowiedział się jednoznacznie odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a., jednakże jest oczywiste, że sąd pierwszej instancji nie pominął całościowej oceny zagadnienia zastosowanych w sprawie przesłanek wymiaru kary. Oznacza to zdaniem NSA, że nie wprost, lecz pośrednio WSA odniósł się do problemu stosowania art. 189d k.p.a. w ogólności, poprzez uznanie, że organ odwoławczy wziął pod uwagę właściwe przesłanki wymiaru kary i brak jest podstaw do zakwestionowania tego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przytoczona powyżej ocena zgodności z prawem decyzji o nałożeniu na spółkę kary, w tym co do jej wysokości, ustalonej przy uwzględnieniu ustawowo określonych przesłanek, jest w ostatecznym rezultacie prawidłowa - o czym w dalszej części uzasadnienia.
17. 16. Nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej o konieczności zastosowania wobec spółki przepisów art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a. Przepis art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, określając dyrektywy wymiaru kar pieniężnych, którym podlegają podmioty dopuszczające się deliktów określonych w art. 36a-36h tej ustawy, reguluje wyczerpująco przesłanki wymiaru tych kary, co zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wyłącza - w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - stosowanie przepisów działu IVa k.p.a. Zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z organem prowadzącym postępowanie i przyczynienie się do szybkiego oraz sprawnego przeprowadzenia postępowania.
18. 17. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Istota zawartej w nim regulacji sprowadza się do ustawowego określenia przesłanek wymiaru kary administracyjnej, którymi zobowiązany jest się kierować organ administracji publicznej, nakładając karę za popełnienie deliktów wskazanych w art. 36a-36h ustawy o wyrobach budowlanych. Przepis art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych ma niewątpliwie charakter normy szczególnej, gdyż określa przesłanki wymiaru kary pieniężnej jedynie w zakresie kar uregulowanych w art. 36a-36h tej ustawy i wyłącznie za popełnienie deliktów przewidzianych przepisami tej ustawy. Z tego względu przyjąć należy, że w odniesieniu do kar nakładanych na podstawie art. 36j ust. 1 i 2 ustawy o wyrobach budowlanych, zachodzi negatywna przesłanka przewidziana w art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., wyłączająca stosowanie przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1659/21).
19. 18. W ocenie NSA wyżej wyrażony pogląd odpowiada rezultatowi wykładni art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, uzyskanemu przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, jak i wynikowi zastosowania pozajęzykowych reguł wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Jak wynika z treści art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustawodawca zdecydował o zastosowaniu otwartego katalogu dyrektyw wymiaru kar, jednakże posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności" - wskazującym na przykładowy charakter wyliczenia wymienionych w tym przepisie przesłanek - pozostaje bez wpływu na omówione wyżej wyłączenie stosowania przepisu art. 189d k.p.a., wynikające wprost z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. W ocenie NSA, ustawodawca uznał, że nie jest możliwe wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanej regulacji - przesłanek wymiaru kary pieniężnej - w jednym przepisie prawnym. Z tego względu zastosowano technikę prawodawczą, polegającą na wprowadzeniu "przykładowego wyliczenia", zawierającego wyraźne wskazanie na przykładowy charakter tego wyliczenia, poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności". Taka konstrukcja przepisu pozostawia pewną swobodę organowi stosującemu prawo, jednakże jest ona ograniczona - między innymi - wymogami spójności interpretacji oraz celami regulacji, przy uwzględnieniu aksjologicznego uzasadnienia normy prawnej zawartej w interpretowanym przepisie - w niniejszej sprawie w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych.
20. 19. Mając na uwadze powyższe ustalenia interpretacyjne, stwierdzić należy, że przewidziany w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych otwarty katalog dyrektyw wymiaru kary pieniężnej umożliwia organom wzięcie pod uwagę innych, niż ustawowo wprost określone, okoliczności wpływających na wymiar kary. Każdorazowo więc - w skonkretyzowanym stanie faktycznym - właściwy organ winien ocenić, czy w sprawie zachodzi konieczność rozważenia innych, niż wskazane w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, okoliczności popełnienia deliktu administracyjnego, kierując się w pierwszej kolejności wymogiem realizacji celów i funkcji kar pieniężnych, o których mowa w art. 36a-36h ustawy o wyrobach budowlanych. Norma prawna zawarta w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie zawiera jednak podstaw do uzupełniającego (posiłkowego) stosowania przesłanek wymiaru kary określonych w innych przepisach prawa - w tym w art. 189d pkt 4, 5 i 6 k.p.a.
21. 20. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęcie, że liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, odpowiada całej partii wyrobu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustalenie ilości wadliwych wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu dotyczy ustaleń faktycznych, a nie stosowania prawa materialnego. Wobec tego zarzut co do bezpodstawnego uznania, że wada wyrobu dotyczyła całej partii wyrobu i nie ograniczała się jedynie do próbki towaru, nie może być skutecznie podniesiony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut taki mógłby ewentualnie dotyczyć naruszenia dyrektyw wymiaru kary, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało podniesione, gdyż autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu w zakresie ewentualnego wpływu błędnie ustalonej wielkości partii wadliwego wyrobu na wymiar kary. W ocenie NSA jest to zrozumiałe, skoro organy administracji jednoznacznie uznały za okoliczność łagodzącą właśnie "niewielką liczbę wyrobów wprowadzonych do obrotu".
22. 21. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.