Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (1) odrzucił skargę M.F. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z [...] września 2018 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza oraz (2) zwrócił wpis od skargi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Uchwałą z [...] lipca 2018 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w Warszawie negatywnie oceniła działalność notariusza M.F. i wydała w stosunku do notariusza ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.; dalej p.n.).
Pismem z [...] września 2018 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej "Rada") stwierdziła niemożność rozpatrzenia przedstawionej sprawy w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.").
Rada wyjaśniła, że pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie" nie może być rozpatrzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona przez skarżącą uchwała nie posiada znamion decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż sama w sobie nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach podmiotu, do którego jest skierowana. Zarówno protokół z wizytacji, jak i przedmiotowa uchwała zawierająca negatywną ocenę pracy notariusza – jako informacja o stwierdzonym stanie faktycznym oraz jego ocena – mogą stanowić dowód w ewentualnym postępowaniu w sprawie odwołania notariusza, o którym mowa w art. 16 § 3 p.n. Dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i tym samym podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów k.p.a.
WSA w Warszawie odrzucił skargę na powyższe pismo.
Zdaniem Sądu, ocena wydana przez Radę Izby Notarialnej (dalej "RIN") w trybie art. 44 § 3 p.n. nie stanowi rozstrzygnięcia mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której RIN wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącej. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. W sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 p.n. organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany.
Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. WSA wskazał, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza.
Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona na akty wydane wprawdzie w formie uchwał, ale niemające znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia. Wobec tego podlegała ona odrzuceniu jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając postanowienie w zakresie punku pierwszego. Zarzuciła naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy:
naruszenie art. 3 § 2 i 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżony akt i poprzedzająca ją. uchwała Rady nie stanowią aktów administracyjnych, których ocena objęta jest kognicja. sądu administracyjnego, a to z tej przyczyny, że pominięto w argumentacji zarówno kwestie dotyczące możliwości nałożenia na notariusza obowiązku usunięcia uchybień, o czym mowa w art. 45 p.n., obowiązku uczestnictwa w postępowaniu, o którym mowa w art. 16 § 3 p.n, a także możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie poza sądową kontrolą, skarżonego aktu i poprzedzającej go uchwały stanowiących niewątpliwie akt administracyjny i przejaw działalności administracji publicznej;
naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do jej odrzucenia, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów zawartych w tym przepisie, w tym nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, których analiza i rzetelna ocena pozwoliłyby prawidłowo ocenić charakter skarżonego aktu i poprzedzającej go uchwały jako podlegających ocenie sądu administracyjnego, naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż uchwała Rady zawierająca negatywną ocenę notariusza oraz skarżone stanowisko KRN nie stanowi aktu administracji publicznej, a co jest nie do pogodzenia z uprawnieniem do korzystania z drogi sądowej i zakazem zamykania drogi sądowej i co w dalszej kolejności oznacza pozostawienie poza sądową kontrolą oficjalnej, władczej czynności organu administracji publicznej, która ingeruje w prawa i wolności podmiotu prawa oraz oddziałuje na ten podmiot, nakładając obowiązki wynikające z przepisów prawa, naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w z zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż uchwala Rady w przedmiocie oceny notariusza oraz stanowisko KRN nie stanowią władczej i prawnie relewantnej ingerencji w prawa i obowiązku podmiotu prawa, jakim jest oceniany notariusz, a więc nie mając takich cech, nie może być uznana za decyzję administracyjną bądź akt administracyjny podlegający kontroli instancyjnej, naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej "Konwencja") poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż akt władczy organu administracji publicznej (tj. samorządu zawodowego, w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej), w zakresie w jakim dokonuje on ingerencji w uprawnienia i obowiązki podmiotu prawa, które mogą być zarówno podstawą do podjęcia innych władczych działań, jak i zawierają asertoryczne twierdzenia, rzutujące na opinię i ocenę zewnętrzną podmiotu prawa, jego renomę, dobre imię i inne dobra osobiste, nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym, przez co pozostaje poza kontrolą administracyjną, naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, a nadto art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP poprzez ich błędną i wykładnię poprzez odmowę udzielenia ochrony prawnej i odmowę uznania czynności oceny notariusza za podlegającą kontroli sądowej, co w konsekwencji oznacza uznanie, iż może istnieć w obrocie prawnym akt urzędowy organu władzy publicznej, który oddziaływa na prawa i obowiązki podmiotu prawa, a jednocześnie wyłączony jest spod kontroli niezawisłego i niezależnego sądu, co czyni jego kształt i treść dowolnym, wykraczającym poza nawet najszersze pojęcie administracyjnego uznania, naruszenie art. 44 § 1, § 2 i § 3 p.n. poprzez uznanie, iż przepisy te dają niepodlegającą niczyjej kontroli kompetencję dla rady izby notarialnej do wydawania rozstrzygnięć/aktów administracyjnych, przy braku kryteriów ich wydawania, kontestowania, bądź możliwości obrony naruszonych praw i wolności przez podmiot podległy tak rozumianej kompetencji, a jakim to podmiotem jest oceniany notariusz, art. 45 p.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że norma ta nie daje możliwości nałożenia na notariusza obowiązków w sytuacji, w której jej treść nie pozostawia wątpliwości co do uprawnienia organów samorządu notarialnego w tym zakresie, naruszenie art. 45 p.n. w zw. z art. 44 §1 p.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że żądanie przedstawienia przez wizytowanego notariusza jest wglądem w czynności notarialne lub badaniem zgodności z prawem tych czynności w sytuacji, w której żądanie takie wykracza poza zakres nadzoru dozwolonego przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa organom samorządu notarialnego, a przez to stanowi kontrolę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 77 i nast. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do 30.04.2018 r. w zw. art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650), naruszenie art. 77 ust. 3 u.s.d.g. w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i dozwolenie przez Sąd I instancji na przeprowadzenie kontroli działalności przedsiębiorcy i wydanie aktu władczego, w jakim notariusz nie podlega nadzorowi organów samorządu w granicach kompetencji przyznanych im przez normy ustawy p.n., a przez to dozwolenie na działanie poza granicami prawa i w zakresie przedmiotowym nieokreślonym przepisami szczególnymi, § 8 i § 9 Uchwały nr VII/XLIX/81/2011 z 6 maja 2011 r. Rady Izby Notarialnej w Warszawie zmienionej w dniu 08.01.2014 r. uchwalą nr VIII/XLVIII/2/2014 (dalej zwanej jako "Regulamin Wizytacji") w zw. z art. 35 pkt 2 p.n. poprzez ich biedną wykładnię i przyjęcie, że wizytator w ramach czynności wizytacji, o których mowa w §8 Regulaminu Wizytacji, jest uprawniony do sprawdzania posiadania przez notariusza tytułu prawnego do lokalu przez niego zajmowanego oraz żądania okazania dokumentu tenże tytuł określającego w sytuacji, w której zakres wizytacji obejmuje wyłącznie badanie działalności notariusza jako członka samorządu w ramach przyznanego organom nadzoru nad jego działalnością i dotyczy konkretnie określonego zakresu przedmiotowego w myśl § 8, zaś zakres normowania § 9 Regulaminu Wizytacji dotyczy w sposób bezpośredni zakresu przedmiotowego wizytacji, o którym mowa w § 8 Regulaminu Wizytacji, co uniemożliwia żądanie przez wizytatora okazania dokumentu określającego treść stosunku prawnego, na podstawie którego notariusz włada lokalem na potrzeby prowadzonej działalności, bowiem w takim wypadku żądanie skierowane jest do przedsiębiorcy, jakim notariusz jest, art. 4 u.s.d.g. w brzmieniu obowiązującym do 30 kwietnia 2018 r. w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że notariusz nie jest przedsiębiorcą, w zakresie, w jakim następuje wobec niego kontrola prowadzonej działalności gospodarczej przez organ samorządu notarialnego poza zakresem kompetencji dozwolonych przez normy ustawy p.n., co doprowadziło do odmowy zastosowania ogólnych przepisów dotyczących przedsiębiorców i odmowę skontrolowania aktu wydanego w rzeczywistości na ich podstawie, a nadto w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów w opisany sposób, nierozpoznanie istoty sprawy i niezbadanie jej merytorycznie oraz pozostawienie poza oceną zarzutów skargi oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a., a w tym:
naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a poprzez brak uznania, że wydanie oceny pracy notariusza nastąpiło z przekroczeniem uprawnienia ustawowego ku temu, tj. w oparciu o przesłanki i oceny, które nie podlegają badaniu w ramach wizytacji dokonywanej przez Radę, brak oceny prawidłowości i zasadności przesłanek negatywnej oceny pod kątem ich zgodności z prawem, w tym kwestii okazania umowy najmu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występowała. Wobec tego NSA może ocenić zaskarżone postanowienie jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi M.F. na pisemne stanowisko KRN o niemożności rozpatrzenia w trybie k.p.a. odwołania od uchwały wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza. Wskazać należy, że w niniejszej sporna była dopuszczalność wniesienia skargi na ww. stanowisko. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego skarga na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z [...] września 2018 r. o niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na to, że nie dotyczyła aktów objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że stanowisko Krajowej Rady Notarialnej o niemożności rozpatrzenia w trybie k.p.a. odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych.
Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie wprowadza bezpośredniej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie. Na system regulacji ustawowej właściwości sądów administracyjnych składa się regulacja ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej "p.u.s.a."), ustawą –Prawo o postępowaniu przed sądami oraz regulacja w ustawach szczególnych. Według art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana regulacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Natomiast w myśl art. 3 § 2 a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest wyznaczony ustawami, a zatem wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 ONSAiWSA 2014 r., nr 4, poz. 55). Przesądza to o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom, uznając, że zaskarżone do tego Sądu pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z [...] września 2018 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania notariusza od uchwały Rady Izby Notarialnej wyrażającej negatywną ocenę działalności notariusza, jak również sama uchwała Rady Izby Notarialnej w Warszawie z [...] lipca 2018 r., w której negatywnie oceniona została działalność skarżącej jako notariusza i wydano jej ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 p.n., nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Należy podkreślić, że uchwała Rady z [...] lipca 2018 r. zawiera negatywną ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie to nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącej. Zawiera jedynie negatywną ocenę działalności notariusza, a także zalecenia, wskazujące, jak doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości prowadzenia działalności. Dwukrotne wydanie uchwały o negatywnej ocenie pracy notariusza może być podstawą wszczęcia przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w przedmiocie odwołania notariusza, zgodnie z art. 16 § 3 p.n W postępowaniu tym Minister zasięga opinię rady właściwej izby notarialnej, wydaną na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego, noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 p.n.), który podlega kognicji sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że ocena wydana po wizytacji może być jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra, jednak sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 p.n. organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią, wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1763/18).
Wobec tego podkreślenia wymaga, że ocena wydana po wizytacji nie kreuje praw czy obowiązków notariusza, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. W tym też postępowaniu notariusz będzie mógł dochodzić swoich praw (także przed sądem), a co za tym idzie również kwestionować samą negatywną ocenę wydaną po wizytacji (tak: postanowienia NSA z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1763/18). W tej sytuacji nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że taka ocena pozostaje poza kontrolą sądu.
Ponadto wskazać należy, że użyte w treści art. 16 § 3 p.n. sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają o sytuacji skarżącej i nie kształtują w sposób władczy jej praw czy obowiązków.
Podkreślić również należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualne odwołanie notariusza.
Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 1-3 oraz 5-9 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a w konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do niedopuszczalności skargi. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich istotnych okoliczności, a swoje orzeczenie uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia w jasny sposób wynikają powody, którymi się kierował Sąd I instancji, odrzucając skargę. Należy podkreślić, że w takiej sytuacji Sąd I instancji nie miał obowiązku odwoływania się do wszystkich postawionych zarzutów, ponieważ rozważył jedynie dopuszczalność wniesienia skargi.
Poza zakresem badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny są zarzuty sformułowane w pkt 11-16 petitum skargi kasacyjnej. Za ich pomocą skarżąca dążyła do tego, aby sądy administracyjne zbadały prawidłowość wizytacji przeprowadzonej w jej kancelarii, a także jej wynik, co jak zostało już wskazane, nie podlega kognicji tych sądów. Wobec tego merytoryczna polemika z uchwałą zawierającą wynik wizytacji nie może być oceniana przez NSA.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek KRN o zasądzenie kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.