Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 895/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz Z.W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z.W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (WITD) z dnia [...] maja 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
GITD w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 20 lutego 2014 r. o godz. 11:55 w miejscowości S. DK nr [..] został zatrzymany do kontroli pojazd marki Volkswagen o nr rej. [...], którym kierował M.S., wykonując na trasie R - s przez s regularny przewóz osób w imieniu przedsiębiorcy Z.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [..] Z.W. W trakcie wykonywania czynności kontrolnych, na podstawie rozkładu jazdy ważnego do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz przesłuchania kierowcy stwierdzono, że powinien on przyjechać na przystanek S "...." o godz. 11:43, a był na nim o godz. 11:50. Ponadto przesłuchiwany kierowca wyjaśnił, że opóźnienie to wynikało z "korków w R".
W opinii organu odwoławczego kierowca wykonywał przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a kara pieniężna za stwierdzone naruszenie została nałożona prawidłowo.
GITD podkreślił, że okolicznością obciążającą było wyjaśnienie przez stronę w odwołaniu iż, " (...) w godzinach od 10:00 do godz. 17:00 w miejscowości R. z uwagi na duży ruch samochodowy jest bardzo utrudniony. Praktycznie każdy kurs jest opóźniony od 5 do 10 minut", co wskazuje na notoryczność popełnianego naruszenia i niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2013 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.).
Organ odwoławczy stwierdził, że z rozkładu jazdy "linia zwykła trasa R - S przez S" wynika, iż długość kursu pomiędzy początkiem trasy przejazdu, a przystankiem s "..." wynosiła 26 km, a mając na uwadze charakter i znaczenie kursów wykonywanych na tak krótkich trasach, przewoźnik powinien zwrócić szczególną uwagę na punktualność środka transportu.
GITD podkreślił także, że w rozpoznawanej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż strona miała bezpośredni wpływ na powstałe naruszenia. Wynikłe w trakcie przewozu opóźnienia są konsekwencją niedostosowania rozkładu jazdy do możliwego do przewidzenia natężenia ruchu w godzinach świadczonej usługi. Na potwierdzenie powyższego organ powołał fragment odwołania, w którym strona zaznaczyła, iż z uwagi na duży ruch samochodowy w R. w godz. 10:00 - 17:00 każdy kurs jest opóźniony od 5 do 10 minut. Organ przypomniał również, że przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nałożona kara w wysokości 500 złotych jest słuszna i zgodna z przepisami prawa.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z.W., domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, zarzucił naruszenie: art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., art. 20 a ust. 1 u.d., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd I instancji na wstępie zauważył, że z ustaleń organu wynika, iż kierowca wykonujący w dniu 20 lutego 2014 r., w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności transportowej, kurs na trasie R – S, przyjechał na przystanek S "B" (oddalony od początku trasy o 33 kilometry), o godzinie 11:50, a więc zdaniem organu z 7 – minutowym opóźnieniem. WSA pokreślił, że ze znajdujących się w aktach sprawy rozkładów jazdy wynik, że na przystanek S "B" pojazd rozpoczynający w R. kurs o godzinie 11:10 powinien przyjechać o godzinie 11:45, a nie o godzinie 11:43. Ta ostatnia godzina przyjazdu przewidziana jest dla przystanku C. Tak więc opóźnienie wynosiłoby 5, a nie 7 minut jak to ustalił organ.
Sąd I instancji podkreślił, że z zeznań kierowcy wynikało, iż z R. wyjechał punktualnie o godzinie 11:10, a opóźnienie było wynikiem korków w R. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez organy, natomiast uznały one, że skarżący przedstawiając do zatwierdzenia rozkład jazdy powinien uwzględnić także korki, czego nie uczynił.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Sąd I instancji mając na względzie powyższe oraz powołane przez siebie orzeczenia sądów administracyjnych uznał, że ustalenia, iż skarżący nie uwzględnił, mimo że mógł to uczynić, w rozkładzie jazdy opóźnień związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów na terenie R. po godzinie 11 organ mógłby dokonać tylko poprzez porównanie z rozkładami jazdy innych przewoźników i wykazanie, że rozkład jazdy pojazdów skarżącego przewiduje krótszy czas przejazdu pojazdu na tej trasie i w tych samych godzinach, jednakże takich ustaleń nie poczyniono.
WSA zaznaczył również, że korki uliczne nie należą do wyjątków a przeciwnie, w dzisiejszych czasach są regułą i w zależności od ich długości i przyczyn powodują zróżnicowane opóźnienia. Wskazał, że sytuacja na drogach jest dynamiczna i w krótkim czasie może ulec zmianie, dlatego też jedno opóźnienie może być szybko nadrobione na stosunkowo niewielkim odcinku trasy, a inne z przyczyn niezależnych od kierującego pojazdem nie. W związku z tym Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że skoro kierowca skarżącego wskazał, że przyczyną opóźnienia w przyjeździe na przystanek S "B" były korki w R, to że był to taki sam korek jak każdego innego dnia i w związku z tym powinien być uwzględniony przez skarżącego w rozkładzie jazdy.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę ustali prawidłowo jakie było opóźnienie w przyjeździe na przystanek s "B" w stosunku do rozkładu jazdy, a poprzez porównanie rozkładu jazdy skarżącego z rozkładami innych przewoźników ustali czy faktycznie skarżący nie uwzględnił wzmożonego ruchu panującego po godzinie 11. w R. Następnie organ ponownie rozważy, czy faktycznie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego poprzez zaniechanie porównania rozkładu jazdy skarżącego z rozkładami jazdy innych przewoźników celem ustalenia, czy faktycznie skarżący nie uwzględnił wzmożonego ruchu panującego w R. po godz. 11 (czy też po godz. 10, jak wskazała strona w odwołaniu), podczas gdy analiza rozkładów jazdy innych przewoźników niebędących stroną w sprawie nie ma znaczenia dla prawnej oceny stanu faktycznego z chwili kontroli, oraz nie dokonał oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne zostały przez organ wyjaśnione i wbrew wywodom Sądu I instancji organ dokonał oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, po czym doszedł do przekonania, że okoliczności z nich wynikające nie są wystarczające do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d, bowiem zaistniałe naruszenie było wynikiem nieuwzględnienia przez stronę w rozkładzie jazdy wzmożonego ruchu pojazdów w godzinach 11 - 17, czego strona była świadoma i czego skutkiem były opóźnienia w wykonywaniu przewozu regularnego w ww. godzinach wynoszące 5-10 minut, co strona przyznała w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieprawidłowe ustalenie, jakie było opóźnienie w przyjeździe na przystanek S. "b" w stosunku do rozkładu jazdy, spowodowane oparciem się przez organ na treści zeznań kierowcy, wymaga uchylenia decyzji w obu instancjach i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, podczas gdy fakt opóźnienia jest bezsporny, jego wymiar nie budzi wątpliwości, a długość opóźnienia nie ma znaczenia dla wymiaru kary oraz odpowiedzialności skarżącego;
Zarzucił także:
- 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezę wskazanej normy prawnej, podczas gdy wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków zezwolenia w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu w sytuacji, w której strona jest świadoma, iż w godz. 10 - 17 w R. ma miejsce wzmożony ruch pojazdów skutkujący opóźnieniami w wykonywaniu przewozu regularnego w wymiarze 5-10minut, w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d, lecz w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem zaniechania dokonania zmiany rozkładu jazdy poprzez uwzględnienie utrudnień w przejazdach w ww. godzinach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy w zakresie będącym podstawą rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Dnia 20 lutego 2014 r. kierowca wykonujący w imieniu przedsiębiorcy Z.W. regularny przewóz osób na trasie R – S. przyjechał na przystanek S. "...." z opóźnieniem wynoszącym, w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy, według organu 7 minut, według WSA 5 minut. Ponieważ rozkład jazdy stanowił integralną część zezwolenia, w przypadku przyjazdu na przystanek z opóźnieniem, przewóz osób był wykonywany z naruszeniem obowiązków określonych w zezwoleniu. Przyczyną opóźnienia (wskazaną przez kierowcę i stronę) było to, że w godzinach od 10 do 17 wyjazd z R. jest bardzo utrudniony z uwagi na duży ruch samochodowy. Strona wskazała również, że praktycznie każdy kurs w tych godzinach jest spóźniony od 5 do 10 minut.
W tak ustalonym stanie faktycznym, na Z.W. została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do ust. 6 tego artykułu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 lp. 2.2.2. za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, kara wynosi 500 zł.
Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji, powołując się na przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nakazał organom ustalenie czy skarżący nie uwzględnił, mimo, że mógł to uczynić, w rozkładzie jazdy opóźnień związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów na terenie R. po godzinie 11, czego organy miały dokonać porównując rozkład jazdy pojazdów skarżącego z rozkładami jazdy innych przewoźników na tej samej trasie.
Przypomnieć należy, że przesłankami nałożenia kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. jest wykonywanie przewozu drogowego (...) z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu.
Natomiast art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje wyłączenie prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W rozpoznanej sprawie skarżący jako okoliczność, która miała wyłączyć jego odpowiedzialność za spóźniony przyjazd na przystanek S "b" wskazał fakt wzmożonego ruchu pojazdów w R. w określonych godzinach, wskazując równocześnie, że praktycznie każdy kurs jest spóźniony od 5 do 10 minut.
Wobec wiedzy strony o powtarzających się spóźnieniach i ich przyczynie, brak jest podstaw do przyjęcia, że spóźnienie, które było powodem nałożenia kary w rozpoznanej sprawie nastąpiło z przyczyn, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Z tego samego powodu nie można uznać, że nie miał on wpływu na powstanie spóźnienia, bowiem wiedząc, że wzmożony w określonych godzinach ruch pojazdów regularnie powoduje powstanie opóźnień winien był dostosować rozkład jazdy do tej sytuacji.
Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż analiza rozkładów jazdy innych przewoźników niebędących stroną w tym postępowaniu nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego w rozpoznanej sprawie. To bowiem Z.W. powinien uwzględnić w rozkładzie jazdy fakt utrudnień na drodze i konieczność posiadania większej ilości czasu na pokonanie tej samej trasy w godzinach wzmożonego ruchu (10 - 17), czego nie uczynił, a na co wskazuje fakt opóźnienia praktycznie każdego kursu w tych godzinach.
Trafny jest zatem pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzucający Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy poprzez nieporównanie rozkładu jazdy skarżącego z rozkładami jazdy innych przewoźników na tej trasie w celu ustalenia czy skarżący faktycznie nie uwzględnił wzmożonego ruchu panującego w R. w określonych godzinach. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony uchylił decyzje organów obu instancji z powodu nie wyjaśnienia okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zasadny jest też drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem okoliczność czy spóźnienie wynosiło 5 czy 7 minut nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem uchylenie decyzji organów obu instancji w celu ustalenia tej okoliczności stanowiło naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ Sąd I instancji uznając, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony nie dokonał wykładni tego przepisu, nie odniósł się również do możliwości zastosowania go w rozpoznanej sprawie.
Z przedstawionych wyżej przyczyn uznając, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a istota sprawy została należycie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.