Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 619/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę P. B. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] maja 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] września 2015 r. w Legnicy funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego skontrolowali samochód ciężarowy marki Man (nr rej. [...]) oznakowany jako pojazd pomocy drogowej ([...]) i kierowany przez T. D. (dalej zwany "kierowcą"). Pojazdem tym były przewożone dwa inne pojazdy, które - zgodnie z zeznaniami kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka - zostały pobrane z parkingu strzeżonego przy ul. [...] w Zielonej Górze i miały zostać dostarczone do Katowic. Przewóz wykonywano na rzecz Skarżącego, przy czym kierowca przedstawił wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydanego na rzecz Skarżącego.
Na podstawie ustaleń kontroli Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") wszczął w stosunku do Skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych. W toku postępowania Skarżący wyjaśnił w piśmie z 10 listopada 2015 r., że w dniu kontroli przewóz był wykonywany na potrzeby własne przedsiębiorcy (na zlecenie firmy ubezpieczeniowej) i przewożono pojazd uszkodzony po kolizji drogowej oraz pojazd po awarii, które - z różnych zdarzeń - przetransportowano na parking w Zielonej Górze, skąd zostały pobrane w celu dalszego przetransportowania ich do Katowic i [...].
Decyzją z [...] marca 2016 r. WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 1.1 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej "utd"), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. WITD stwierdził, że Skarżący zwiózł dwa uszkodzone pojazdy z odrębnych zdarzeń na parking w Zielonej Górze, a następnie załadował te pojazdy na skontrolowany samochód.
W związku z tym WITD uznał, że w chwili zatrzymania do kontroli drogowej oba uszkodzone pojazdy nie pochodziły bezpośrednio z miejsca zdarzenia (awarii), a zatem transportu tego nie można już zakwalifikować jako przewozu na potrzeby własne wykonywanego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Skarżącego. Przejazd należało natomiast zakwalifikować jako zarobkowy transport drogowy, a skoro Skarżący nie przedłożył zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, to podlegał karze określonej w lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD.
Decyzją z [...] maja 2016 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził, że pojazdy przewożone podczas kontroli nie były przewożone bezpośrednio z miejsca wypadku czy awarii, a jedynie były transportowane do ich odbiorcy. Wobec tego przewóz wykonywany w dniu kontroli nie był przewozem drogowym na potrzeby własne, lecz był to odpłatnie wykonywany transport drogowy. GITD dodał, że Skarżący nie spełnił wszystkich warunków wymaganych do zaliczenia przejazdu do kategorii niezarobkowych przewozów drogowych, skoro jego działalność gospodarcza polega na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. Tymczasem pojazdy przewożone przez pracownika Skarżącego nie były ani konserwowane, ani naprawiane, leczy były przewożone do odbiorcy. GITD stwierdził, że Skarżący nie ma zarejestrowanej działalności polegającej na wykonywaniu pomocy drogowej, a zatem przewóz uszkodzonych pojazdów nie stanowił pomocniczej działalności w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Skarżącego.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa").
WSA oddalił skargę.
WSA stwierdził w szczególności, że z art. 4 pkt 1, 2 i 3 utd wynika, że właściwie każdy przejazd drogowy wykonywany pojazdem niewyłączonym spod regulacji utd na podstawie art. 3 ust. 1 utd jest transportem drogowym wymagającym posiadania licencji. Z grupy przewozów wymagających posiadania licencji wyłączone są przewozy na potrzeby własne, które - zgodnie z art. 33 utd - mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę bez licencji na podstawie zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Jednak ta grupa przewozów musi ściśle odpowiadać warunkom określonym w ustawie, w tym w art. 4 pkt 4 utd.
Zdaniem WSA, organy administracji trafnie przyjęły, że skontrolowanego przewozu drogowego nie można zakwalifikować jako przewozu na potrzeby własne wykonywanego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Skarżącego. Nie każdy bowiem przewóz pojazdów niesprawnych jest przewozem w ramach pomocy drogowej. WSA stwierdził, że z ustaleń organów wynikało, że Skarżący dokonał przewozu niesprawnych pojazdów z miejsca ich postoju do odbiorców, przy czym pojazdy nie były przewożone w związku z prowadzoną przez Skarżącego działalnością, polegającą na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. WSA uznał, że również z dowodów przedstawionych przez Skarżącego nie wynika, że pojazdy były holowane bezpośrednio z miejsca zdarzeń. W ocenie WSA, z dowodów tych wynika natomiast, że Skarżący prowadzi faktycznie inną działalność niż zgłosił do ewidencji, co stanowi argument podważający wiarygodność twierdzeń Skarżącego.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci: 1) wniosku o zmianę wpisu w ewidencji działalności gospodarczej z 31 sierpnia 2007 r., 2) wypisu z ewidencji działalności gospodarczej dotyczącego Skarżącego z 5 kwietnia 2011 r., 3) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 23 grudnia 2016 r. - na okoliczność, że Skarżący co najmniej od 2007 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie pomocy drogowej.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że GITD wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niezebranie całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, w szczególności niezebranie danych o rzeczywistym przedmiocie działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego, pominięcie wyjaśnień Skarżącego co do rzeczywistego przedmiotu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a w konsekwencji dokonanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego błędnych ustaleń faktycznych, że Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w przedmiocie pomocy drogowej, a także niewskazanie na podstawie jakiego dowodu organ czynił ustalenia co do przedmiotu działalności gospodarczej Skarżącego,
- 2) art. 10 § 1 i art. 81 kpa przez niepowiadomienie Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu na okoliczność przedmiotu działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do treści nowego materiału dowodowego zebranego przez organ drugiej instancji przed zakończeniem postępowania;
- II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
- 1) art. 3 ust. 2 pkt 4 utd przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przewóz w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej może odbywać się tylko nieprzerwanie od miejsca awarii lub wypadku do miejsca docelowego, bez przeładowania uszkodzonego pojazdu na inny pojazd specjalistyczny, w sytuacji gdy przeładowanie uszkodzonego pojazdu na inny pojazd specjalistyczny nie zmienia w żaden sposób funkcji całego przewozu, którą jest usunięcie skutków awarii lub wypadku, zatem po takim przeładowaniu przewóz wykonywany jest w dalszym ciągu w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków;
- 2) art. 92c ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 utd przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 3 i 4 utd przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżący podlegał obowiązkowi uzyskania zezwolenia na przewóz drogowy, pomimo że wykonywał przewóz w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej, do którego nie stosuje się przepisów o obowiązku uzyskania ww. zezwolenia.
W uzasadnieniu Skarżący stwierdził w szczególności, że dopiero na etapie sporządzania skargi kasacyjnej uzyskał wiedzę, że dane ujawnione w serwisie internetowym Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej zwanej "CEIDG") dotyczące przedmiotu jego działalności gospodarczej są niezgodne z treścią pierwotnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz ze stanem rzeczywistym. Skarżący stwierdził, że w 2007 r. dokonał zmiany wpisu w gminnej ewidencji działalności gospodarczej, wskazując że prowadzi działalność w przedmiocie pomocy drogowej i był przeświadczony, że po przeniesieniu danych z gminnej ewidencji do CEIDG zostały przeniesione również dane dotyczące przedmiotu działalności gospodarczej. Wskazał, że organ w sposób nieuzasadniony pominął wyjaśnienia Skarżącego i załączone do nich dokumenty, z których wynikało jednoznacznie, że Skarżący prowadzi działalność w przedmiocie pomocy drogowej.
W ocenie Skarżącego, wykonywanie przewozów w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków (art. 3 ust. 2 pkt 4 utd) stanowi odrębną kategorię przewozu w stosunku do przewozu na potrzeby własne, a zatem przewóz w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków nie musi spełniać przesłanek, o których mowa w art. 4 pkt 4 lit. a - d utd. Przewóz wykonywany w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej odbywa się pomiędzy miejscem awarii lub wypadku a miejscem docelowym, którym zwykle jest siedziba właściciela pojazdu lub wskazany przez niego zakład naprawczy. Zdaniem Skarżącego, WSA błędnie uznał, że przewóz ten musi odbywać się nieprzerwanie od miejsca awarii lub wypadku do miejsca docelowego, podczas gdy ewentualne przeładowanie uszkodzonego pojazdu na inny pojazd specjalistyczny nie zmienia w żaden sposób funkcji całego przewozu, którą jest usunięcie skutków awarii lub wypadku.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, a pełnomocnik GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i/lub naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). W przypadku podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, skuteczność postawionego w jej ramach zarzutu zależy od tego, czy uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o wykazanie, że gdyby nie doszło do określonego naruszenia przepisów postępowania, to WSA mógłby wydać orzeczenie o treści innej niż orzeczenie zaskarżone skargą kasacyjną.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA uznał, iż GITD zgodnie z prawem przyjął, że skontrolowany przewóz nie stanowił niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) w rozumieniu art. 4 pkt 4 utd (ponieważ przewóz nie był wykonywany pomocniczo w stosunku do działalności prowadzonej przez skarżącego, polegającej na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli), ani określonego w art. 3 ust. 2 pkt 4 utd przewozu drogowego wykonywanego w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej, do którego odpowiednio stosuje przepisy o niezarobkowym przewozie drogowym (ponieważ holowanie uszkodzonych pojazdów nastąpiło z parkingu strzeżonego, a nie z miejsca zdarzenia/awarii, czyli przewóz nie był bezpośrednio związany z usuwaniem skutków zdarzeń i awarii).
W konsekwencji WSA za zgodne z prawem uznał stanowisko GITD, że skontrolowany przewóz należało zakwalifikować jako transport drogowy, którego wykonywanie - zgodnie z art. 5 ust. 1 utd - wymaga stosownego zezwolenia lub licencji, zaś brak takich uprawnień skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej Skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zakwestionował zaakceptowane przez WSA ustalenie dokonane przez GITD, że Skarżący nie prowadził działalności gospodarczej w zakresie pomocy drogowej. Z kolei, ponosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, Skarżący zakwestionował stanowisko WSA, że przewóz w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej powinien odbywać się nieprzerwanie od miejsca awarii lub wypadku do miejsca docelowego, bez przeładowania uszkodzonego pojazdu na inny pojazd specjalistyczny. Zdaniem Skarżącego, nie było podstaw wymierzenia mu w tej sprawie kary pieniężnej, ponieważ wykonywał przewóz w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej, a do przewozu takiego nie stosuje się przepisów o obowiązku uzyskania zezwolenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogły doprowadzić zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez GITD art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Zarzuty te opierają się na twierdzeniu, że GITD: 1) na podstawie niekompletnego materiału dowodowego ustalił, że Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w przedmiocie pomocy drogowej, 2) nie powiadomił Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu na tę okoliczność oraz uniemożliwił Skarżącemu wypowiedzenie się co do treści nowego materiału dowodowego zebranego przez GITD przed zakończeniem postępowania.
Zarzuty te nie są trafne.
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Do określonej tym przepisem zasady postępowania nawiązuje art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rezultat wykonania tego obowiązku powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 kpa.
W tej sprawie GITD w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli, natomiast nie ma zarejestrowanej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu pomocy drogowej. Z akt sprawy wynika, że ustalenie to GITD oparł na wydruku z CEIDG, znajdującym się w aktach administracyjnych i wygenerowanym [...] września 2015 r., czyli w dniu kontroli drogowej. Z dokumentu tego wynika, że w przypadku Skarżącego przeważająca i wykonywana działalność gospodarcza to "45.20.Z Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli".
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 33 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Wobec tego GITD nie miał obowiązku prowadzenia innych dowodów na okoliczność przedmiotu działalności gospodarczej Skarżącego, zwłaszcza że Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował wspomnianego dowodu z wydruku z CEIDG.
Nie można też uwzględnić zarzutów naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 kpa, które miało polegać na niepowiadomieniu Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu na okoliczność przedmiotu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do treści nowego materiału dowodowego zebranego przez GITD przed zakończeniem postępowania.
Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast art. 81 kpa stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
Stawiając zarzuty naruszenia zacytowanych przepisów, Skarżący błędnie przyjmuje, że dowód na okoliczność przedmiotu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej został przeprowadzony w postępowaniu przez GITD, o czym Skarżącego nie powiadomiono. Tymczasem wskazany wyżej dowód z dokumentu (wydruku z CEIDG) został dołączony do akt na etapie postępowania toczącego się przed WITD. Z akt wynika też, że WITD kilkukrotnie (m.in. w piśmie z [...] lutego 2016 r.) pouczał Skarżącego o uprawnieniu wynikającym z art. 10 kpa. Uznać zatem należy, że Skarżącemu w toku postępowania przed WITD zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, wśród których znajdował się wydruk z CEIDG.
Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym GITD nie zawiadomił Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednak naruszenie to nie miało w tej sprawie istotnego wpływu na wynik postępowania. GITD nie przeprowadzał bowiem w tej sprawie żadnych dowodów, zaś dowód na kwestionowaną przez Skarżącego okoliczność – o czym wspomniano wcześniej – został przeprowadzony w postępowaniu przed WITD.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących ustalenia rzeczywistego przedmiotu działalności gospodarczej Skarżącego w dacie wydawania decyzji przez organy administracji publicznej. Po pierwsze, dyspozycja art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (B. Dauter, komentarz do art. 106, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI [online], Wolters Kluwer, 2016).
Po drugie, w związku z tym, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14; z 27 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2560/16).
Niezależnie od wskazanych wyżej powodów, podkreślenia wymaga – co wskazano na wstępie rozważań - że skuteczność zarzutów formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa zależy od wykazania, że uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że gdyby nie doszło do zarzuconych naruszeń procedury, to wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny.
W tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że gdyby GITD ustalił, że w dacie kontroli Skarżący miał jednak zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie pomocy drogowej, to nie doszłoby do oddalenia skargi przez WSA. Zauważyć należy, że w zaskarżonym wyroku WSA uznał, że w okolicznościach tej sprawy skontrolowany przewóz nie był bezpośrednio związany z usuwaniem skutków zdarzeń i awarii. Tym samym WSA uznał, że nie był to przewóz wykonywany w ramach pomocy drogowej, który nie wymaga posiadania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego oraz korzysta z innych przewidzianych prawem wyłączeń od określonych obowiązków.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 utd do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 utd wynika, że tego rodzaju przewozy wykonuje się na podstawie zaświadczenia wydawanego przez GITD. Nie ma wówczas obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego (por. art. 33 ust. 2 pkt 3 utd).
Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 2 pkt 4 utd. WSA prawidłowo uznał, że nie każdy przewóz pojazdów niesprawnych jest przewozem w ramach pomocy drogowej, gdyż przewóz taki musi być bezpośrednio związany z usuwaniem skutków zdarzeń i awarii. Stanowisko to jest prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku przewozu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 utd, musi wystąpić związek czasowo-przestrzenny między awarią lub zdarzeniem a przewozem wykonywanym pojazdem pomocy drogowej. Podstawowym celem takiego przewozu jest bowiem usunięcie skutków niespodziewanego zdarzenia na drodze, wywołanego awarią pojazdu lub innym zdarzeniem (np. wypadkiem drogowym), a nie samo odholowanie uszkodzonego pojazdu w określone miejsce. Między innymi w tym celu (szybkiego usunięcia skutków niespodziewanego zdarzenia drogowego) prawodawca unijny wyłączył stosowanie restrykcyjnych przepisów o czasie pracy kierowców w odniesieniu do przewozu drogowego pojazdami specjalistycznymi pomocy drogowej poruszającymi się w promieniu 100 km od swej bazy [zob. art. 3 lit. f rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlemantu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 – Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., s. 1 ze zm.]. Nie ulega wątpliwości, że takie wyłączenie – z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego – musi być interpretowane zawężająco.
Nie ma zatem racji Skarżący, twierdząc że przeładowanie uszkodzonego pojazdu na inny pojazd specjalistyczny nie zmienia w żaden sposób funkcji całego przewozu, którą jest usunięcie skutków awarii lub wypadku. Przeładowanie pojazdu na inny pojazd specjalistyczny, które – tak jak w tej sprawie – następuje na podstawie zlecenia wystawionego jeden i dwa dni wcześniej (zob. fotografie telefonu z wiadomością SMS załączone do pisma Skarżącego z 10 listopada 2015 r. i do odwołania) i które odbywa się na parkingu, na który uprzednio przewieziono uszkodzone pojazdy powoduje, że następujący po tym przewóz nie może być zakwalifikowany jako przewóz, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 utd. W takim bowiem przypadku usunięcie skutków awarii lub wypadku (rozumiane wąsko - jako usunięcie pojazdu z miejsca awarii lub wypadku w odpowiednie miejsce) nastąpiło przez przewiezienie uszkodzonych pojazdów na parking. Natomiast późniejszy przewóz po przeładowaniu pojazdów na parkingu na inny pojazd specjalistyczny stanowił już transport drogowy, który wymagał stosownego zezwolenia.
Z tych względów za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 utd (przez jego niewłaściwe zastosowanie) i art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 3 i 4 utd (przez ich niezastosowanie). Skoro bowiem skontrolowany przewóz nie mógł być uznany za przewóz, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 utd, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o niezarobkowym przewozie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 4 utd (nawet abstrahując od tego, czy Skarżący miał zarejestrowaną działalność w zakresie pomocy drogowej), to prawidłowo WSA podzielił stanowisko GITD, że przewóz ten należało uznać, stosownie do treści art. 4 pkt 3 lit. a) utd, za transport drogowy, którego wykonywanie wymagało zezwolenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 utd.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92c ust. 1 utd. Przepis ten określa trzy przypadki, w których nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. W toku postępowania administracyjnego, postępowania przed WSA, ani w skardze kasacyjnej Skarżący na żadną z tych okoliczności się nawet nie powołał.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącego na rzecz GITD koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.
PG