Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 582/14 po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz [...] kwotę 374 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I [...] prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: strona) wnioskiem z dnia 9 lipca 2013 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. o wydanie zgody i warunków technicznych na umieszczenie linii światłowodowej w pasie dróg powiatowych, położonych na działce nr [...].
Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r. nr [...]zezwolił na zlokalizowanie linii światłowodowej i przyłączy światłowodowych w ramach realizowanej inwestycji.
Powyższa decyzja została doręczona w dniu samej [...] w dniu 6 sierpnia 2013 r., a następnie pełnomocnikowi strony [...] w dniu 19 sierpnia 2013 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyła w dniu 14 sierpnia 2013 r. [...].
W dniu 2 października 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wpłynęło uzupełnienie odwołania sporządzone przez innego pełnomocnika strony r. pr. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. z dnia 1 sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym, istnieje wymóg doręczania pism pełnomocnikowi. Regulacja art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) nie dopuszcza żadnych wyjątków i obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jeżeli organ doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania w różnym czasie, datą prawidłowego doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi powoduje ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi.
[...] ustanowiła pełnomocnika w osobie [...], co potwierdza dokument pełnomocnictwa wystawiony w dniu 4 lipca 2013 r., potwierdzony notarialnie w dniu 10 lipca 2013 r. Zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował prowadzenie wszelkich spraw, dokonywania niezbędnych czynności i reprezentowania jej w pełnym zakresie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi, sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi oraz do nabywania i zbywania nieruchomości. W części szczególnej pełnomocnictwa wskazano m.in. że pełnomocnictwo umocowuje do obioru wszelkich przesyłek zwykłych, pieniężnych, poleconych i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu 25 lipca 2013 r. [...] ustanowiła również drugiego pełnomocnika w osobie r. pr. [...]. Wobec wątpliwości co do zakresu udzielonego ww. pełnomocnictwa, organ I instancji podjął działania zmierzające do ich wyjaśnienia.
W wykonaniu wezwania organu, r. pr. [...]nadesłał kolejny dokument pełnomocnictwa z dnia 25 lipca 2013 r. obejmujący upoważnienie do reprezentowania strony w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym linii telekomunikacyjnych i przyłączy oznaczonych w dokumencie pełnomocnictwa odpowiednimi numerami oraz do wszelkich spraw związanych z tymi postępowaniami.
Mając na uwadze, że strona ustanowiła dwóch pełnomocników, organ I instancji skorzystał z unormowania art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeśli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jeżeli żaden z pełnomocników nie wypowiedział się, któremu należy doręczać korespondencję, organ może sam dokonać wyboru – mając na względzie zakres pełnomocnictwa. Organ I instancji uznał, że uprawnionym do odbioru korespondencji jest [...], co potwierdza zapis pkt 8 pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu 4 lipca 2013 r. W związku z po wyższym decyzję z dnia 1 sierpnia 2013 r., organ I instancji przesłał pełnomocnikowi [...] na wskazany w pełnomocnictwie adres zamieszkania. Przesyłka zawierająca decyzję nie została odebrana przez pełnomocnika strony. Przesyłkę dwukrotnie awizowano w dniach 6 i 13 sierpnia 2013 r. i wobec niepodjęcia jej w terminie, została w dniu 21 sierpnia 2013 r. zwrócona do nadawcy.
W ocenie SKO decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona (w trybie art. 44 k.p.a.) pełnomocnikowi strony w dniu 19 sierpnia 2013 r., czyli po 14 dniach od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Z datą 19 sierpnia 2013 r. decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego i od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Tymczasem strona sporządziła i wniosła odwołanie w dniu 14 sierpnia 2013 r. od niedoręczonej skutecznie pełnomocnikowi decyzji. Termin do wniesienia odwołania przez stronę za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie. W związku z tym odwołanie [...] jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przed terminem doręczenia jej pełnomocnikowi, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. uwzględnił skargę [...] i uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie podniósł, że decyzja wydana przez organ I instancji została doręczona [...] w dniu 6 sierpnia 2013 r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych potwierdzenia odbioru załączonego do decyzji. Decyzja została również przesłana ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony – [...]. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki w dniach 6 i 13 sierpnia 2013 r. i niepodjęcia jej w terminie, została ona w dniu 21 sierpnia 2013 r. zwrócona do nadawcy. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła [...], nie zaś ustawiony przez nią pełnomocnik, któremu doręczano pisma w sprawie. Zdaniem WSA wniesienie odwołania przez samą stronę nie można w takiej sytuacji uznać za wadliwe. Strona zastosowała się bowiem do pouczenia zawartego w doręczonej jej decyzji i wniosła w ustawowo określonym terminie odwołanie.
W ocenie WSA strona działała w usprawiedliwionym zaufaniu do organów administracji publicznej. Wprawdzie doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy ustanowiła pełnomocnika, nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, naruszającego zasadę określoną w art. 40 § 2 k.p.a., jednakże strona postępowania nie powinna być obarczona skutkami błędnego działania organu. Niedoręczenie pełnomocnikowi strony decyzji, w czasie gdy tą decyzję już otrzymała (w dniu 6 sierpnia 2013 r.), nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 k.p.a.), polegającym na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, ale przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, tzn. doszła do jej wiadomości faktycznie lub wskutek fikcji prawnej doręczenia, w trybie art. 44 k.p.a. i niepodjęcia przesyłki w terminie.
Związanie organu decyzją, a co za tym idzie wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, nie jest uzależnione od zachowania przepisów o doręczeniach, ale od tego, czy na skutek doręczenia decyzja została stronie zakomunikowana. Strona może zatem złożyć odwołanie także przed dniem, od którego rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania, o ile istnieje decyzja wprowadzona do obrotu prawnego. Pominięcie tych okoliczności przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a, a także art. 112 k.p.a.
Według Sądu I instancji, skutkiem naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. było nieprawidłowe stwierdzenie przez organ II instancji, że odwołanie strony jest przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, co doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżone postanowienie należało uchylić.
II
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. W obu przypadkach SKO wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd niewłaściwie ocenił zastosowanie art. 134 k.p.a. i w sposób dowolny przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do orzeczenia przez Kolegium o niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej z up. Zarządu Powiatu Łukowskiego przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. z dnia 1 sierpnia 2013 r. - Nr [...],
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd błędnie uznał, iż w realiach przedmiotowej sprawy wskazana wyżej decyzji organu I instancji nie została skutecznie doręczona w dacie doręczenia jej pełnomocnikowi strony, a w dacie informacyjnego przekazania decyzji stronie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 128 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd błędnie uznał, iż w realiach przedmiotowej sprawy termin do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji należy liczyć od dnia informacyjnego doręczenia decyzji stronie, a nie skutecznego doręczenia jej pełnomocnikowi strony;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia art. 8 i art. 9 oraz 112 k.p.a. bowiem Kolegium pominęło, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędne uchylenie postanowienia Kolegium pomimo, iż Kolegium nie uchybiło przepisom art. 8 i art. 9 oraz 12 k.p.a.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do kwestii dopuszczalności odwołania, o jakim mowa w art. 134 k.p.a., w przypadku złożenia odwołania przez stronę przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.), w sytuacji gdy odwołanie to zostało złożone przed doręczeniem tej decyzji jej pełnomocnikowi.
Na wstępnie należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji nie jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7).
Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a.
Zatem kluczowym zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia sposobu zawiadomienia strony o wydanej przez organ administracji publicznej − decyzji.
Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt. "Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.).
Uwzględniając powyższe − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − Sąd I instancji trafnie uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo iż doręczenie decyzji stronie nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a., to brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone przez skarżącą odwołanie było przedwczesne.
Zauważyć bowiem należy, że z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że decyzję organu I instancji doręczono bezpośrednio skarżącej w dniu 6 sierpnia 2013 r., a odwołanie skarżąca złożyła dnia 14 sierpnia 2013 r.
Natomiast pełnomocnikowi skarżącej decyzja ta została doręczona w trybie art. 44 § 2 i 4 k.p.a. w dniu 20 sierpnia 2013 r., a więc już po złożeniu przez skarżącą odwołania.
Nie można przy tym podzielić poglądu, iż skarżącej przesłano decyzję organu I instancji tylko w celu "informacyjnym", skoro skarżąca nie została jedynie zawiadomiona o treści decyzji, lecz decyzję jej doręczono wraz z pouczeniem dotyczącym trybu i terminu do złożenia odwołania. Składając odwołanie skarżąca działała więc w zaufaniu do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
Odwoływanie się przez kasatora do odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych jest o tyle nietrafne, iż dotyczyły orzeczeń wydanych w innych okolicznościach sprawy.
Przede wszystkim zaś należy podnieść, że w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu to, aby ochronić stronę przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 136/06, zbiór Lex nr 319187), sam fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków umożliwiając mimo to wniesienie odwołania, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Identycznej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które były zastosowane przez organ odwoławczy, dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mając na względzie szczególne okoliczności faktyczne sprawy oraz wykładając normy dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 8 k.p.a. Okoliczność, że strona korzystała z pomocy pełnomocnika nie ma znaczenia dla wykładni powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności dla wykładni art. 8 k.p.a., gdy się zważy, że realizacja zasad zawartych w art. 8 k.p.a. uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. W konsekwencji, Sąd I instancji trafnie przyjął, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza art. 134 k.p.a., zatem zachodzi podstawa do jego uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.