Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 762/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Radomiu nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 800 zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd oraz niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., tj. niepodanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W załączeniu skarżący przedstawił kopię ostatniej strony doręczonej decyzji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że decyzja administracyjna podbita jest pieczęcią imienną wraz ze wskazaniem stanowiska służbowego. Podbicie pieczęcią imienną w wystarczającym stopniu identyfikuje osobę, która decyzję wydała. Decyzja została wydana przez Ł. M., młodszego kontrolera transportu drogowego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu w postaci doręczonej skarżącemu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. na okoliczność wydania decyzji pozbawionej podpisu osoby ją wydającej. W załączeniu do skargi przedstawił egzemplarz doręczonej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną. W ocenie sądu organ naruszył przepisy postępowania, bowiem nie przeprowadził oceny prawidłowości wydanej decyzji w części dotyczącej osoby upoważnionej do jej podpisania w oparciu o jej oryginał. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Powyższa kopia decyzji zawiera nieczytelny podpis i brak opatrzenia w pieczątkę pozwalającą zidentyfikować organ I instancji oraz imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Sąd I instancji podał, że w związku z wniesionym odwołaniem przez skarżącego organ odwoławczy wezwał pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do przesłania wydanej w sprawie decyzji, ponieważ przesłana kopia nie zawiera właściwie odbitej pieczątki, tj. do przesłania urzędowo poświadczonej kopii decyzji. Wobec powyższego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako załącznik do pisma z dnia [...] marca 2016 r., przesłał kopię decyzji nr [...] potwierdzoną za zgodność z oryginałem.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał ustaleń dotyczących osoby, która podpisała decyzję w I instancji. Sąd wskazał, że o ile z nieczytelnej pieczątki na przesłanej przez organ I instancji kopii decyzji można zidentyfikować organ I instancji, to niewątpliwie problem stanowi odczytanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a już na pewno nie jest możliwe odczytanie, że decyzję podpisał Ł. M., a ustalenie tych danych nie jest możliwe przez odwołanie się do innych dokumentów z akt administracyjnych.
Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, że wskazany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji Ł. M. były upoważniony do podpisania decyzji. Z pism kierowanych do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r.) wynika, że z upoważnienia organu I instancji - Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego popisywała je Naczelnik Wydziału Prawnego M.K. Pieczęcie na powyższych pismach są oryginalne i czytelne. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ II instancji nie dysponował oryginałem decyzji organu I instancji, jedynie dwiema kopiami przesłanymi przez organ I instancji, na których znajdowała się adnotacja "potwierdzam za zgodność z oryginałem". Organ nie zażądał również od strony oryginału doręczonej jej decyzji.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że nie zostały wyjaśnione wątpliwości co do tożsamości osoby sygnującej decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. i posiadania przez nią umocowania do jej wydania. Nie można zatem stwierdzić, czy zarzuty skarżącego - który upatruje przesłanki nieważności postępowania administracyjnego poprzez działanie organu pierwszej instancji, które przejawiło się doręczeniem skarżącemu decyzji zawierających kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a za taką skarżący uważa brak pełnych danych osoby podpisującej rozstrzygnięcie organu I instancji oraz brak dla niej upoważnienia - należy uznać za zasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1311 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej zwany k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył ww. przepisy postępowania, bowiem nie przeprowadził oceny prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...].11.2015 r. w części dotyczącej osoby upoważnionej do jej podpisania w oparciu o jej oryginał, a znajdująca się w aktach sprawy kopia zawiera nieczytelny podpis i brak opatrzenia w pieczątkę pozwalającą zidentyfikować organ I instancji oraz imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wobec braku czytelności przesłanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...].11.2015 r. - pismem z dnia [...].02.2016 r. wezwał ten organ do przesłania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji zawierającej wyraźne pieczęcie i w odpowiedzi na powyższe organ I instancji za pismem z dnia [...].03.2016 r. przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z dnia [...].11.2015 r., która wyraźnie wskazuje, iż pochodzi od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, natomiast w polu przewidzianym na podpis: "W imieniu organu dokonującego kontroli" widnieje pieczęć o treści: MAZOWIECKI WOJEWÓDZKI INSPEKTOR TRANSPORTU DROGOWEGO z up.
Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, Młodszy Kontroler Transportu Drogowego oraz parafa, i bez względu na fakt, czy podanie imienia i nazwiska Ł. M. jest czytelne czy też mniej, to jak wskazał sam Sąd I instancji: "(...) inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy doręczone stronie rozstrzygnięcie jest zaopatrzone w oznaczenie właściwego organu i podpis z pieczęcią umieszczone pod treścią decyzji, lecz ich treść nie jest w pełni identyfikowalna z przyczyn ogólnie rzecz ujmując technicznych np. wskutek niedoskonałego powielenia, czy niedokładnego odbicia pieczęci. W takim przypadku należy przyjąć, że decyzja zawiera wszystkie przewidziane art. 107 § 1 k.p.a (Vide: strona 9 in fine uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji), z jaką to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, natomiast przedłożony przez pełnomocnika strony egzemplarz decyzji jest niewyraźną kopią, na której oznaczenie osoby składającej podpis jest nieczytelne, co jednakowoż nie oznacza, że decyzja organu I instancji obarczona jest brakiem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, natomiast analiza potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii rzeczonej decyzji znajdującej się w aktach sprawy takich braków nie wykazuje.
W związku z powyższym wniósł o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych zarzutów.
Sąd I instancji w żadnym stopniu nie naruszył przepisów postępowania, a uchylając zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji w części jej podpisania przez osobę, co do której zachodzą wątpliwości, czy była ona upoważniona do podjęcia tej decyzji.
W sprawie tej Sąd I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji organu I Instancji (k. 36, 40), która zawiera nieczytelny podpis i brak opatrzenia w pieczątkę pozwalającą zidentyfikować organ I instancji oraz imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji.
W tych warunkach nie można było rozwiać wątpliwości "kto wydał decyzję pierwszoinstancyjną i czy była to osoba upoważniona w imieniu organu I instancji do podjęcia decyzji (do jej podpisania). Dlatego też organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy i nie dostrzegając tak poważnych uchybień proceduralnych organu I instancji naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 268a k.p.a.
Oczywistym jest, że decyzję administracyjną może podpisać osoba piastująca funkcję organu ewentualnie osoba upoważniona, której udzielono pełnomocnictwa czy to na zasadzie art. 268a k.p.a., czy ewentualnie na podstawie przepisów odrębnych. Zatem problem odczytania nazwiska i stanowiska osoby podpisującej decyzję i brak dowodu umocowania tej osoby do jej wydania może stanowić przesłankę nieważności decyzji organu I instancji.
Zarzut kasacyjny organu, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem według organu nie przeprowadził oceny prawidłowości wydanych decyzji w świetle powyższych rozważań jest całkowicie chybiony i w związku z tym nie mógł być uwzględniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie był w stanie ustalić wszystkich istotnych okoliczności podpisania decyzji organu I instancji, a w szczególności umocowania osoby, która podpisała kwestionowaną decyzję. Natomiast Sąd I instancji nie miał obowiązku ani możliwości samodzielnego ustalenia okoliczności podpisania decyzji organu I instancji oraz umocowania osoby, która tę decyzję podpisała, tym bardziej że nadal nie można zidentyfikować tej osoby, która w imieniu organu decyzje podpisała.
Skoro zostało wykazane przez Sąd I instancji, że zostały naruszone przez organ odwoławczy przepisy postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tego tez powodu Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów postępowania powołanych przez organ w skardze kasacyjnej.
Należy zauważyć, że Sąd I instancji należycie wywiązał się z obowiązku wskazania organowi dalszego postępowania w tej sprawie po uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej, gdyż jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego też orzeczono, jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.