Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 608/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2263/07 - po rozpoznaniu skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 1.500 złotych, w tym kary w wysokości 1.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu oraz kary w wysokości 500 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - uchylił w całości ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – dalej: u.t.d. i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) oraz przepisy prawa wspólnotowego, w tym na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, (Dz. U. WE Nr L 370, z 31.12.1985, str. 8—21; polska wersja językowa – Dz. Urz.

UE Wydanie specjalne Rozdział 7, Tom 1, str. 227 – 240) i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, (Dz. U. WE Nr L 370, z 31.12.1985, str. 1—7; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie specjalne Rozdział 5, Tom 1, str. 319 – 325).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2007 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości W., zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 4600 kg, przeznaczonego do przewozu 19 osób, należącego do skarżącego przedsiębiorcy, który kierowany był przez G. K., pracownika skarżącego. W toku kontroli inspektor Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego ustalił wykonywanie przewozu drogowego osób w ramach przewozu regularnego na trasie W.-L. pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf), które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. W protokole kontroli stwierdzono, iż na tabliczce legalizacyjnej nie jest widoczna data wykonania ostatniej legalizacji urządzenia rejestrującego. W toku kontroli kierowca okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, kopię rozkładu jazdy na linii L.-W., a także wykaz obowiązków i harmonogram pracy kierowcy za miesiąc styczeń i luty 2007 r.

Organ stwierdził, iż z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że strona wykonywała regularny transport drogowy osób na trasie W.-L., czyli na trasie przekraczającej odległość 50 km. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli przepisem art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z zakresu jego obowiązywania wyłączone były pojazdy przeznaczone do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekracza 50 km. Ponadto organ wskazał, iż w świetle przepisu art. 3 lit. a) rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG) – Deklaracja (Dz. U. UE Nr L 102, z 11.4.2006, str. 1—14) wyłączeniu podlegają pojazdy używane do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno w dniu kontroli, jak i w dniu wydawania decyzji przez ten organ do pojazdu używanego przez stronę do wykonywania przewozów na linii regularnej W.-L., przekraczającej 50 km, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W tej sytuacji - zdaniem organu II instancji - twierdzenia strony skarżącej o wyłączeniu kontrolowanego pojazdu z obowiązku instalacji, właściwego użytkowania oraz terminowego przeprowadzania badań kontrolnych - są bezpodstawne. Jednakże Główny Inspektor Transportu Drogowego, po dokonaniu analizy materiału dowodowego, stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie terminu wykonania poprzedniej legalizacji tachografu. W tej sytuacji z uwagi na zaniedbania organu I instancji w zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na zgromadzeniu dowodów, które jednoznacznie wyjaśnią, czy w dniu kontroli tachograf zainstalowany w pojeździe posiadał ważną legalizację.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził istotne uchybienia proceduralne dotyczące drugiego ze wskazanych przez organ I instancji naruszeń w postaci braku wykresówek. W tym zakresie organ również uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, pozwalającego na ustalenie, czy kierowca został wyposażony w stosowne dokumenty przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na dodatkową nieścisłość polegającą na niewłaściwym ustaleniu przez organ I instancji kwestii samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia rejestrującego. W tym zakresie organ odwoławczy również nakazał organowi I instancji przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego.

Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C." z siedzibą w L. - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo.

Zdaniem Sądu przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym w szczególności art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 i ust. 4 i art. 87 ust. 1 w zw. z Lp. 11.1 ust. 1 lit. d) oraz Lp. 1.7 załącznika do cyt. ustawy, jak również przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

W konsekwencji WSA przyjął, że wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się obrazy norm postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nakładając karę pieniężną, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się obrazy wskazanych wyżej przepisów - poprzez błędne przyjęcie, iż w dacie kontroli skarżący zobowiązany był do zainstalowania w pojeździe i używania urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy, wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85.

Podstawową kwestię sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania, stanowiła według WSA kwestia dotycząca interpretacji przepisów prawa wspólnotowego stanowiących o obowiązku zainstalowania w pojeździe i używania przez przedsiębiorcę wykonującego regularne przewozy osób urządzenia rejestrującego (tachografu). Sąd stwierdził, że zgodnie z obowiązującą regułą dotyczącą wszelkich postępowań administracyjnych, w szczególności w wyniku których doszło do nałożenia kary pieniężnej, organ zobowiązany był zastosować tylko te normy, do których przestrzegania obowiązany był skarżący przedsiębiorca w dniu kontroli, tj. w dniu [...] lutego 2007 r.

Wskazano, że w dniu kontroli obowiązywały przepisy prawa wspólnotowego zawarte zarówno w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jak i w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Powołane akty wspólnotowe przewidywały wyłączenia od zasad ogólnych, nakładających obowiązek zainstalowania i używania urządzenia rejestrującego w pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy.

Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, w brzemieniu obowiązującym w dacie kontroli, stanowił, iż urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. W przepisie art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85, który - zdaniem Sądu - ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, wyraźnie jest mowa o pojazdach używanych w regularnych krajowych usługach przewozu osób podlegających niniejszemu rozporządzeniu, a więc wszystkich tych, których droga przebiegu w ramach przewozu regularnego przekracza 50 km, albowiem o pozostałych wspomina przepis art. 4 pkt 3 tego rozporządzenia.

W przypadku tych pojazdów, a więc pojazdów używanych na trasach regularnych dłuższych niż 50 km, przepisy wspólnotowe jednoznacznie wyłączały zastosowanie obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, bez potrzeby jakiegokolwiek odwoływania się do powołanego przez organ odwoławczy i stronę skarżącą - unormowania art. 4 pkt 3 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. W tej sytuacji WSA przyjął, iż skarżący - pomimo całkowicie błędnego stanowiska w zakresie interpretacji treści art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 - ostatecznie prawidłowo uznał, że przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w związku z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 jednoznacznie wyłączał obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że w przypadku, gdy tachograf taki był jednak zamontowany (np. fabrycznie) w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób, to i tak - w świetle w/w przepisów - pojazdy takie zwolnione były z obowiązku używania urządzenia rejestrującego.

W świetle obowiązujących w dacie kontroli unormowań unijnych nie tylko przedsiębiorca wykonujący przewóz osób, o którym mowa w przepisie art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, zwolniony był z obowiązku zainstalowania i używania tachografu, ale również kierowca prowadzący taki pojazd - zwolniony był z obowiązku używania i okazywania do kontroli wykresówek. Zdaniem Sądu sankcja za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczyć może bowiem wyłącznie sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istnieje obowiązek używania tachografu w pojeździe należącym do przedsiębiorcy.

Z przepisu art. 14 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 wynikało jednakże, iż kierowca zobowiązany był do posiadania przy sobie wyciągu z wykazu obowiązków oraz kopii rozkładu jazdy. W związku z tym zgodzić się należy ze skarżącym, iż przedsiębiorca wykonujący krajowe regularne usługi przewozu osób mógł wówczas, tj. w dacie [...] lutego 2007 r., prowadzić ewidencję uproszczoną w zakresie przebiegu pracy w przedsiębiorstwie, a więc sporządzać rozkład jazdy i wykaz obowiązków kierowców obrazujący przebieg pracy w przedsiębiorstwie, co miało zapewniać przestrzeganie przez przedsiębiorcę norm czasu pracy kierowców w transporcie drogowym.

W związku z tym, wobec jednoznacznego stanu prawnego obowiązującego w dacie kontroli, przedsiębiorcy wykonujący przewozy regularne korzystali ze zwolnienia z obowiązku instalacji i używania urządzeń rejestrujących, a więc w konsekwencji kierowcy prowadzący ich pojazdy nie musieli przedkładać w toku kontroli tzw. wykresówek. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak było również podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie urządzenia rejestrującego wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, skoro skarżący w ogóle zwolniony był z obowiązku zainstalowania i używania tachografu.

Zdaniem WSA powyższej interpretacji nie sposób zanegować również poprzez odwołanie się do dyspozycji przepisu art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, z brzmienia którego wynika, że niniejszy artykuł (dotyczący uproszczonej ewidencji) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w wyniku wykładni przepisu art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 należy przyjąć, że termin "używanie zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85" dotyczy niewątpliwie sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używać tachograf do rejestracji czasu pracy i odpoczynku kierowcy, a w konsekwencji być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia. W niniejszej sprawie nie taki przypadek nie miał miejsca, albowiem skarżący w dacie kontroli zwolniony był w ogóle z obowiązku używania tachografu.

Według Sądu przedstawionej interpretacji nie można zanegować także poprzez odwołanie się do zapisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., które - co do zasady - weszło w życie dopiero w dniu 11 kwietnia 2007r., a więc po dacie kontroli.

Na marginesie należy stwierdzić, iż zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który z dniem 11 kwietnia 2007 r. zmienił brzmienie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, pojazdy, które wyłączone były z zakresu zastosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (np. pojazd skarżącego), ale które nie są już wyłączone z zakresu zastosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (w tej kategorii również mieści się pojazd strony skarżącej - vide: art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006), muszą spełniać wymóg zainstalowania i używania urządzenia rejestrującego, ale dopiero od dnia 1 stycznia 2008 r.

Mając na względzie powyższe WSA uznał, iż dokonana przez organy obu instancji interpretacja wskazanych w decyzjach przepisów wspólnotowych była nieprawidłowa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4 w zw. z Lp. 11.1 ust. 1 lit. d) oraz Lp. 1.7 załącznika do u.t.d.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
2. - w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie orzekały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, poprzez zdaniem Sądu błędne przyjęcie, że w dacie kontroli skarżący zobowiązany był do zainstalowania w pojeździe i używania urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z art. 14 ust. 1 rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organy wydały decyzję zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji;
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
4. - art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na to, że kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] lutego 2007r., w którym to dniu nie obowiązywało jeszcze ww. rozporządzenie lecz obowiązywało rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, które nie dawało organom podstawy do penalizowania naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli, podczas gdy, jak słusznie ustalił organ I instancji stwierdzony, w trakcie kontroli brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach 21 stycznia – 4 lutego 2007 r. dawał podstawę do penalizowania braku w dniu kontroli ww. dokumentów albowiem art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 nie zwalniał od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i tym samym posiadania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, również w przypadku gdy przy wyłączeniu z mocy art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, obowiązku instalowania i używania tachografu, ten został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. oraz lp. 1.7 oraz Lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do tej ustawy, podczas gdy, zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcę w wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną;
5. - art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w zw. z art. 14 ust. 7 tego rozporządzenia, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 zwalnia od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i posiadania wykresówek w przypadku gdy przy wyłączeniu z mocy art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 obowiązku instalowania i używania tachografu, tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.7 oraz Lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do tej ustawy, podczas gdy zainstalowanie tachografu w pojeździe pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcę w wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu oraz do poddawania urzadzenia rejestrującego wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego twierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie działały wyłącznie na podstawie przepisów prawa – stąd nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a., a decyzja posiadała prawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Zdaniem kasatora organ odwoławczy był zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006, które weszło w życie z dniem 11 kwietnia 2007 r. i obowiązywało w dniu wydania przedmiotowej decyzji tj. w dniu [...] września 2007 r. Wskazane naruszenie było penalizowane także na mocy do art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 a do skarżącego nie miał zastosowania art. 4 pkt 3 rozporządzenia rady (EWG) nr 3820/85. Zgodnie z tym przepisem bowiem powyższe rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga nie przekracza 50 km, a trasa z L. do W. przekracza tę wielkość.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w art. 14 ust 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 ustanowiono wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek (tachografu) jednak tylko w sytuacjach, gdy adresaci norm nie posiadają tachografów i według ogólnych zasad ewidencji czasu pracy kierowców prowadzić jej nie mogą. Wywodzono, że cel art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 jest jasny: jeśli w pojeździe został zainstalowany tachograf, wówczas powstaje obowiązek jego używania. Zasadę powyższą potwierdza rozporządzenie Rady (WE) nr 561/2006, na mocy którego wszelkie wyjątki od ww. reguły zostaną zlikwidowane w 2007 r. Wykładnia art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) dokonana przez organ nie pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i wprowadza nowy obowiązek, którego niewykonanie zagrożone jest sankcją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wyrażona art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżony wyrok kontrolowany może być tylko w zakresie wyznaczonym zarzutami sformułowanymi przez kasatora.

Oceniając sprawę z tego punktu widzenia uznać należało, że podstawy - na których oparto skargę kasacyjną - nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zasadą jest, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu przewidzianych art. 174 p.p.s.a. podstawach - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa procesowego. To ocena poprawności zastosowania przepisów postępowania pozwala bowiem przesądzić czy stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu jest prawidłowy. Bez rozważenia tej kwestii - o ile oczywiście była przedmiotem zarzutów - nie ma bowiem możliwości skontrolowania kwestionowanego procesu subsumcji i oceny czy ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada prawidłowo odczytanej hipotezie normy prawa materialnego zastosowanej w sprawie.

W rozpoznawanym przypadku jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zmierza do podważenia stanu faktycznego sprawy. Formułując zarzut obrazy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. strona wskazała, że uchybienie tym przepisom polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie orzekały na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do powyższego przede wszystkim stwierdzić należy, że ocena obowiązywania w czasie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji prawidłowość ich zastosowania w sprawie, nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Ewentualna wadliwość w tym zakresie nie stanowi bowiem naruszenia przez sąd procedury sadowoadministracyjnej Zauważyć też trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA wiązał z obrazą art. 138 § 2 k.p.a. - wskazując na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Z podanych względów zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Zarzut zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów nieobowiązujących (czy też niezastosowania przepisów obowiązujących) musi się wiązać z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a sąd kasacyjny ma możliwość dokonania kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie jedynie w razie wyraźnego wskazania, który przepis prawa nieobowiązującego zastosowano a jaki obowiązujący zastosowania wadliwie nie znalazł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznawana skarga kasacyjna w omawiany zakresie wymogów tych nie spełnia - co uniemożliwia merytoryczne rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, sformułował także w ramach drugiej z podstaw skargi kasacyjnej (pkt 2 petitum skargi, tiret pierwszy). Wiązał go jednak wyłącznie z naruszeniem art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w zw. z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowaniem - nie precyzując, które z ustępów dwóch ostatnich przepisów zostały naruszony.

Tymczasem art. 15 ust. 7 powołanego rozporządzenia reguluje kwestię obowiązku kierowcy okazywania wykresówek. Art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi natomiast o wprowadzeniu zmian w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85. Zgodnie zaś z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców dotyczy zaświadczeń, które kierowca ma obowiązek przedstawiać uprawnionym do kontroli w przypadku przewozów drogowych, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W świetle powyższego, zdaniem składu orzekającego, żaden z przywołanych przepisów nie może stanowić podstawy do oceny czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego czy też rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Zauważyć nadto należy, że - jak wynika z to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadność zastosowania w sprawie przepisów obowiązujących w dniu kontroli pozostaje w zgodzie z regułą dotyczącą wszelkich postępowań administracyjnych. Nie ma zatem żadnych podstaw ku temu by przyjąć, że stanowisko takie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł z wadliwej wykładni ww. przepisów objętych skargą kasacyjną.

Nie można też nie dostrzec niekonsekwencji kasatora. Z jednej strony GITD prezentuje stanowisko, że zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (które z dniem 11 kwietnia 2007 r. uchyliło rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/05) z drugiej zaś nie zarzuca Sądowi pierwszej wadliwego zastosowania art. 14 ust. 1-6 i ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05 lecz jedynie wadliwą wykładnie prowadzącą do przyjęcia, że przepisy te zwalniają z obowiązku używania tachografu - mimo, iż został on zainstalowany.

Niewątpliwie w sprawie, w której kontroli dokonano [...] lutego 2007 r., a kwestionowane decyzje organów obu instancji zostały wydane odpowiednio: [...] kwietnia 2007 r. i [...] października 2007 r., istotne jest czy ocenę konieczności używania tachografów dokonywać należy w świetle obowiązków nałożonych rozporządzeniem nr 3820/05 - uchylonym z dniem 11 kwietnia 2007 r. rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 czy też zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ostatnim z przywołanych unijnych rozporządzeń.

W świetle jednak tego co wyżej powiedziano skład orzekający uznał, że przedstawiony powyżej sposób sformułowania skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie pozwala sądowi kasacyjnemu na merytoryczne wypowiedzenie się w tej materii.

Odnosząc się do dalszych zarzutów naruszenia prawa materialnego - a to art. 14 ust. 1-6 w zw. z art. 14 ust. 7 i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 - zauważyć należy, że według kasatora naruszenie wszystkich tych przepisów, objętych podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skutkowało nieuzasadnioną odmową zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d.

Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że według art. 92 ust. 1 u.t.d.: kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub m.in. z przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2) czy z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż zastosowanie ww. uregulowania - i tym samym nałożenie na wykonującego przewóz drogowy kary pieniężnej - nastąpić może tylko w razie stwierdzenie, że naruszył on spoczywające na nim obowiązki lub warunki przewidziane w przepisach prawa objętych tym unormowaniem.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że brak było podstaw prawnych do przyjęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż kierowca zobowiązany był mieć i okazać kontrolującym wykresówki.

Podkreślenia wymaga, że żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej kasator nie kwestionował, iż w rozpoznawanej sprawie zachodził przypadek wyłączenia obowiązku instalowania tachografu, przewidziany z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

Zgodnie z tym przepisem - wykładni i zastosowania którego nie objęto podstawami skargi kasacyjnej - urządzenie rejestrujące jest instalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85.

Art. 14 w ust. 1 powołanego aktu wskazuje zaś, że wyłączeniu z ww. obowiązku instalowania i używania tachografu podlegały też pojazdy wykorzystywane m.in. (tiret pierwszy) do regularnych krajowych usług przewozu osób - podlegających rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3820/85. W przypadku tego typu przewozów przedsiębiorca zobligowany był do sporządzania rozkładu jazdy i wykazu obowiązków a kierowca zobowiązany był posiadać wyciąg z wykazu obowiązków i kopie rozkładu jazdy, (o czym stanowi ust. 5).

Przypomnienia wymaga w tym miejscu, że według przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu stanu faktycznego sprawy, niepodważanego skargą kasacyjną, kierowca wykonywał przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W.-L., podczas kontroli okazał obowiązujący rozkład jazdy oraz plan swej pracy za wymagany okres, nie posiadał natomiast wykresówek a pojazd wyposażony był w tachograf.

W tym stanie rzeczy istota sporu sprowadza się do oceny zasadności zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05, polegającego na wadliwym - według autora skargi kasacyjnej - przyjęciu, iż przepis ten zwalnia z obowiązku używania urządzenia rejestrującego i posiadania wykresówek w przypadku, gdy - mimo wyłączenia obowiązku jego instalowania i używania - tachograf został jednak zainstalowany.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem GITD, że art. 14 ust. 1-6 ww. aktu, regulujący uproszczone zasady ewidencjonowania czasu pracy kierowców, stanowi wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek tylko w sytuacji, gdy adresaci tych norm nie posiadają tachografów.

Błędne jest założenie, że art. 14 ust. 7 powołanego rozporządzenia wyłącza stosowanie uproszczonych zasad ewidencji czasu pracy kierowców przewidziane art. 14 ust. 1-6 tego aktu w sytuacji, gdy pojazd wyposażony został w tachograf.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że fakt instalacji tachografu jest równoznaczny z obowiązkiem jego prawidłowego używania. Wbrew wywodom kasatora za wykładnią dokonaną przez organ nie przemawia "jednoznaczne" i "niebudzące wątpliwości" brzmienie komentowanego uregulowania.

Skoro ust. 7 art. 14 omawianego artykułu wyłącza jego stosowanie wobec kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące - jednocześnie wskazując, że chodzi o urządzenia używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 - to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dotyczy to sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek instalowania i używania w pojazdach tachografu. Tymczasem - jak już wcześniej podnoszono - na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/05 w rozpatrywanym przypadku obowiązek zainstalowania i używania tachografu został wyłączony a przedsiębiorąca korzystając z możliwości, jakie dawał mu art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, nie miał obowiązku używania urządzenia rejestrującego, mimo że było w pojeździe zainstalowane.

W preambule rozporządzenia (WE) nr 516/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 jak również uchylającego rozporządzenie rady (EWG) nr 3820/85 wprost wskazano na konieczność wprowadzania przepisów jaśniejszych i prostszych, fakt zaś podlegania kontroli przy użyciu standardowych przyrządów rejestrujących wszystkich regularnych krajowych i międzynarodowych przewozów osób określono jako pożądane (czyli na przyszłość).

Wykładni dokonanej przez organ nie popiera też, zdaniem składu orzekającego NSA, celu omawianych regulacji.

Niewątpliwie - jak wprost wskazano w preambule rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 - stosowanie urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego miało na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa i przyczynienie się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z celu tego nie można jednak wywieść obowiązku stosowania tachografów w sytuacji, gdy unijny prawodawca obowiązek ich zainstalowania i używania wyłączył.

Za takim rozumieniem art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyrokach z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 75/08, z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II GSK 333/08, czy z dnia z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 533/08) wskazując, że z brzmienia interpretowanego przepisu nie można wywieść obowiązku używania tachografu w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek prawny jego instalacji.

W świetle zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej skład orzekający w tej sprawie nie znajduje podstaw do odstąpienia od wykładni wyrażonej przez NSA w przywołanych wyżej wyrokach.

Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 7 ww. rozporządzenia nie stanowi usprawiedliwionej podstawy rozpoznawanej skargi akcyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, że wobec skarżącego nie mogło mieć zastosowania wyłączenie z art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji. Trafny jest wywód, że konieczność jednolitej wykładni prawa wspólnotowego wyklucza uwzględnianie jednej wersji tekstu w oderwaniu od pozostałych. Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 został wadliwie przetłumaczony na język polski - to wyłączenie z obowiązku instalowania i używania urządzeń rejestrujących w istocie dotyczy pojazdów przeznaczonych do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekracza 50 km.

Odrębną kwestia jest jednak możliwość stosowania wobec jednostki przepisu, który rzutuje na jej prawa obowiązki, a z którym nie mogła się zapoznać wskutek braku opublikowania przepisu w prawidłowym brzmieniu (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 31/08 i przywołany tam wyrok ETS z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie C 161/06 Skoma-Lux, Zb. Orz. 2007, s. I-10841) dotyczący konsekwencji prawnych braku ogłoszenia aktu wspólnotowego w języku nowego Państwa Członkowskiego w organie publikacyjnym Unii Europejskiej.

Szczegółowe rozważanie tego problemu w niniejszej sprawie jest jednak o tyle bezprzedmiotowe, że w przypadku skarżącego wyłączenie obowiązku zainstalowania i używania urządzenia rejestrującego - o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/05 - przyjęto w oparciu o art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05.

Podsumowując: brak obowiązku używania tachografu - wynikający z wskazanych wyżej art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w zw. z art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 - wskazuje, że kierowca nie miał obowiązku (przewidzianego art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85) okazania wykresówek, a w konsekwencji nie znajduje uzasadnienia zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d.

Skoro podstawy, na których oparto skargę kasacyjna, nie znajdują usprawiedliwienia, podlega ona oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.