Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W rozpoznając sprawę ze skargi V S Sp. z o.o. w W na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L poinformował skarżącą spółkę, że w związku z wygaśnięciem (w dniu 27 lipca 2010 r.) zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych z dnia 22 lipca 2004 r. – zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych – z datą 28 lipca 2010 r. wyrejestrowano w systemie KRAG automat do gier o niskich wygranych o nazwie HOT SPOT, numer poświadczenia rejestracji [...], numer fabryczny [...], którego ostatnim miejscem eksploatacji był punkt gier w Lubinie, na podstawie zgłoszenia przemieszczenia tego automatu z dnia 16 listopada 2007 r., ze wskazaniem na zezwolenie Nr [...].
Pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. strona wezwała Naczelnika Urzędu Celnego w L do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na błędną wykładnię § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. Zdaniem spółki, dopuszczalna jest jedynie taka wykładnia, na mocy której "akt rejestracji" jest niezależny od "aktu zezwolenia", a obowiązek posiadania zezwolenia jest jedynie warunkiem określającym zdolność wnioskodawcy do uzyskania rejestracji i eksploatowania automatu, na warunkach określonych w zezwoleniu.
W odpowiedzi na to pismo, organ celny wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego automatu do gry o niskich wygranych wystąpiła przesłanka decydująca o utracie ważności poświadczenia jego rejestracji wynikająca z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podając motywy podjętego rozstrzygnięcia uznał, że w rozpoznawanej sprawie ma do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zaskarżone pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] marca 2011 r. informujące spółkę o tym, że w związku z wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyrejestrowano automat z rejestru KRAG – niewątpliwie powoduje po stronie zainteresowanej spółki określone, skonkretyzowane skutki. Konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia rejestracji automatu jest bowiem utrata możliwości jego dalszej eksploatacji przez stronę.
Sąd uznał, że istota sporu sprowadzała się do udzielania odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalna jest dalsza eksploatacja automatu do gier o niskich wygranych, po jego przemieszczeniu na teren objęty innym zezwoleniem, w sytuacji, gdy wygasło zezwolenie pierwotne, na podstawie którego dokonano jego rejestracji i jego poświadczenia. Ponadto konieczne było ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie skarżąca rzeczywiście dokonała przemieszczenia automatu na teren objęty innym zezwoleniem.
Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność, oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął. W niniejszej sprawie problem sprowadzał się więc do ustalenia, czy strona skarżąca przeniosła sporne automaty do innego zezwolenia jeszcze przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego.
Z dokumentacji rozpoznawanej sprawy wynika, że automat, którego wyrejestrowanie jest przedmiotem sporu, został zarejestrowany w dniu 28 września 2007 r., w ramach pierwotnego zezwolenia spółki zmienionego w dniu 6 kwietnia 2006 r. Do skutecznego przemieszczenia tegoż automatu (do punktu gier w Lubinie) doszło na podstawie zgłoszenia dokonanego przez spółkę na druku GL-2, opatrzonym datą 16 listopada 2007 r., w którym automat został przyporządkowany innemu posiadanemu przez spółkę zezwoleniu.
Zatem do przemieszczenia automatu doszło zarówno w czasie, kiedy pozostawało jeszcze w obrocie ważne, pierwotne zezwolenie spółki oraz przed upływem sześcioletniego okresu rejestracji automatu. W tej sytuacji, jedynie wykazanie przez organ, że wygasło już także nowe zezwolenie, do którego automat został przemieszczony, uzasadniałoby ewentualne jego wyrejestrowanie. Tego jednak organ nie przesądził. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji zaskarżoną czynność należało wyeliminować z obrotu prawnego, skoro została ona podjęta z naruszeniem § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r.
Zdaniem Sądu, proces rejestracji automatów do gier o niskich wygranych obejmuje również możliwość wycofania automatów z eksploatacji. Skoro ustawodawca wiąże dopuszczenie do eksploatacji i użytkowania automatów do gier o niskich wygranych z posiadaniem przez podmiot zezwolenia określającego konkretną liczbę punktów gier, a przez to konkretną liczbę automatów działających w ramach tego zezwolenia, to nie sposób przyjąć, że delegacja ustawowa zawarta w art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych, nie obejmuje "aspektu negatywnego", dotyczącego możliwości wyłączenia z eksploatacji automatów lub urządzeń do gier.
Naczelnik Urzędu Celnego w L zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) §10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych i art. 129 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w powołanych przepisach tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność obejmująca eksploatację automatu, a nie zezwolenia pierwotnego czyli takiego na podstawie którego dokonano rejestracji i poświadczenia automatu.
- 2) §10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych i art. 129 ustawy o grach hazardowych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w następstwie przemieszczenia automatu do gry na niskich wygranych z terenu Województwa Małopolskiego na teren Województwa Dolnośląskiego, na którym strona przeciwna prowadzi działalności w oparciu o inne ważne zezwolenie nie doszło do wygaśnięcia poświadczenia rejestracji tego automatu, mimo wygaśnięcia w dniu 28 lipca 2010 zezwolenia pierwotnego i to w okoliczności gdy bezsporny jest fakt zawieszenia eksploatacji automatu od 1 kwietnia 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Taka regulacja oznacza, że wolą ustawodawcy jest, iż sąd administracyjny ma obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 p.p.s.a. nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod uwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a. Pogląd taki prezentowany jest w doktrynie i przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 419 - 420 i powołane tam orzecznictwo).
Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach.
Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęty jest wyrok Sądu I instancji stwierdzający bezskuteczność czynności Naczelnika Urzędu Celnego w L z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych. Pismo z dnia [...] marca 2011 r. dotyczy zarówno utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier, jak i wyrejestrowania automatu.
W sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku zagadnienia prawne: utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG).
Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (postanowienia NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11; z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2290/11; z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2334/11; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2283/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2112/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2128/11; z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 49/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 19/12; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 234/12; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2215/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2364/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2222/11; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2216/11; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 127/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 18/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 65/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2421/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2411/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2214/11, z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 17/12; z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 36/12).
Przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust.
4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.
Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat.
Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji", uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację prawną zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.
Z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.
W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona do Sądu I instancji "czynność" Naczelnika Urzędu Celnego w L to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego byłoby w tej sytuacji wyrażenie poglądu przez sąd administracyjny.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w formie postanowienia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.