Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2005 r. oddalił skargę W. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 10 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa wynikającego z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221), zwana dalej ustawą, Komendant Wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu zawiesza prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że Prokuratura Rejonowa B. P. sporządziła przeciwko skarżącemu W. R., akt oskarżenia o popełnienie, między innymi, czynu określonego w art. 284 § 2 k.k., który jest przestępstwem przeciwko mieniu (przywłaszczenia powierzonej rzeczy ruchomej).
WSA podkreślił, że potrzeba koncesjonowania świadczenia usług ochrony wynika między innymi z tego, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36 ustawy). Ochronie mogą podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5 ustawy). Z tych względów nie budzi wątpliwości wymaganie by pracownik ochrony dawał rękojmię należytego wykonywania zawodu, w tym nie był karany za przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organów, że pracownikiem ochrony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy, jest także osoba, która posiada licencję pracownika ochrony i z jakiś powodów przez dłuższy lub krótszy czas nie jest w tym charakterze zatrudniona.
Za takim rozumieniem powyższego przepisu przemawia, zdaniem Sądu, ratio legis ustawy, gdyż w wypadku przyjęcia innej wykładni, osoba posiadająca licencję pracownika ochrony (niezatrudniona aktualnie jako pracownik ochrony), przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy, mogłaby podjąć w każdej chwili pracę jako pracownik ochrony. Takiej sytuacji ma zapobiegać instytucja zawieszenia praw wynikających z licencji. Licencja stanowi dokument potwierdzający uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika ochrony, a wolą ustawodawcy było, aby osoba ją posiadająca nie mogła - na czas toczącego się przeciwko tej osobie postępowania karnego o przestępstwo wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy, z uprawnień tych korzystać.
Podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., polegającego na udziale w postępowaniu administracyjnym funkcjonariusza podlegającego wyłączeniu, jest bezzasadny, ponieważ wskazany przez skarżącego komisarz policji nie wydał w toku postępowania żadnej decyzji administracyjnej skierowanej do strony. Pismo przez niego podpisane miało charakter wyłącznie informacyjny. Organ winien wyjaśnić stronie charakter tej informacji, lecz jego brak nie miał wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. R. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia przez uznanie, że hipoteza tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym, prawidłowo ustalonym przez sąd, pozwala na zawieszenie licencji pracownika ochrony fizycznej, gdy w rzeczywistości intencją ustawodawcy, przy zastosowaniu celowościowej interpretacji tegoż przepisu, sytuacja taka dotyczyć może tylko osób faktycznie zatrudnionych jako pracownicy ochrony agencji ochrony bądź podobnych podmiotów gospodarczych. Skarżący posiada licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia, lecz nie wykonywał on ani w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji, ani w dacie orzekania przez WSA zadań ochrony w ramach wewnętrznej służby ochrony albo na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Nie wykonywał on również zadań ochrony w zakresie niewymagającym licencji, a co za tym idzie nie spełniał wymogów określonych w art. 2 ust. 6 ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu w skardze kasacyjnej nie zostały określone podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a jej treść sprowadza się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art.32 ust. 1 ustawy, który zdaniem Komendanta Głównego Policji jest nietrafny. Pracownikiem ochrony, o którym mowa w powołanym przepisie jest bowiem także osoba, która posiada licencję pracownika ochrony, ale przez dłuższy lub krótszy czas nie jest w tym charakterze zatrudniona. Nie ma znaczenia, czy osoba taka pozostaje w stosunku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Osoba posiadająca licencję pracownika ochrony może wykonywać prawa z niej wynikające także na podstawie umów cywilnoprawnych, na przykład umowy zlecenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna odpowiadać określonym wymaganiom formalnym i materialnym. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 p.p.s.a.. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy:
1). oznaczyć sąd, do którego jest skierowana, podać imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
- 2) oznaczyć rodzaj sądu,
- 3) zamieścić osnowę skargi kasacyjnej,
- 4) zamieścić podpis autora skargi,
- 5) wymienić załączniki,
- 6) oznaczyć miejsce zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń.
Ponadto do skargi kasacyjnej należy dołączyć:
- 1) pełnomocnictwo,
- 2) odpis lub odpisy skargi kasacyjnej,
- 3) odpisy załączników.
Skarga kasacyjna powinna spełniać także wymagania szczególne, stanowiące o jej istocie, które jak podkreśla się w doktrynie - mają charakter materialny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 466-467). Jeżeli nie zostaną one spełnione, w ogóle nie można traktować takiego pisma jako skargi kasacyjnej. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy:
- 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,
- 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części,
- 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia,
- 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych wyłącznie dla skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji.
Brak jednego z tych istotnych elementów skargi kasacyjnej sprawia, iż wniesione pismo nie może być uznane za skargę kasacyjną, co wyłącza możliwość nadania jej dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a..
Jednym ze szczególnych wymagań skargi kasacyjnej jest dokładne wskazanie zakresu, w jakim orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zaskarżane. Określenie, czy skarga kasacyjna dotyczy całości czy jedynie części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego decyduje o jej przedmiocie oraz prawomocności orzeczenia sądu pierwszej instancji w części niezaskarżonej. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w części niezaskarżonej staje się bowiem prawomocne i może być uchylone w postępowaniu kasacyjnym tylko w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego.
W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W wyroku z dnia 30 marca 2004 r. (GSK 10/04 Monitor Prawniczy 2004, nr 9, poz.392), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art.. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu ograniczony jest do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować."
Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna W. R. nie w pełni odpowiada warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a.
Spośród wymagań materialnych wymienionych w art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera dwa, a mianowicie: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia i wniosek o jego zmianę ewentualnie uchylenie. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, czy orzeczenie sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone w całości, czy w części oraz nie przytoczono podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Obowiązek wskazania, czy kwestionowane orzeczenie jest przedmiotem zaskarżenia w całości, czy w części związany jest z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego oczekuje strona skarżąca. NSA nie jest uprawniony do wykładni zakresu zaskarżenia ani jego kierunków i dlatego skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu nie wskazał, czy wyrok WSA zaskarżony został w całości czy w części.
Ze sformułowania zawartego w skardze kasacyjnej "zaskarżonemu wyrokowi zarzucam" można by przypuszczać, że intencją autora było zaskarżenie go w całości, jednak jak wcześniej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania skargi kasacyjnej, czy też domyślania się intencji jej autora.
Jak już wyżej wspomniano jednym z najważniejszych elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej z jej uzasadnieniem. Autor skargi kasacyjnej zarzucił "...rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia...". Powołana regulacja jest przepisem prawa materialnego, którego naruszenie powinno prowadzić do przytoczenia podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe wskazanie wymienionej podstawy kasacyjnej polega na określeniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone przez sąd, jak również sposobu ich naruszenia, to znaczy wskazaniu, czy naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2004 r. FSK 355/04 nie publikowane).
Autor skargi kasacyjnej nie podał, którą z form naruszenia prawa materialnego zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaniechanie wskazania sposobu naruszenia powoduje, że pismo nie spełnia wymogów materialnych stawianych skardze kasacyjnej.
Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, czy orzeczenie WSA jest zaskarżone w całości czy w części, oraz nie sformułowano prawidłowo podstawy kasacyjnej, to skarga ta jako pozbawiona podstawowych elementów materialnych określonych w art. 176 p.p.s.a. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art.178 p.p.s.a.