Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych i § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 maja 2004 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 22.667,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy o treści "S. premiumclub z podaniem aktualnych cen paliwa" o powierzchni większej o 19,08 m2 trwało przez 33 dni.
Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2006 r.. Przechodząc do oceny legalność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny pomiędzy stronami, sporna natomiast jest interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia z dnia 31 maja 2004 r. Sąd I instancji zacytował treść przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, to jest art. 40 ust. 12, ust. 6 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust.7 omawianej ustawy. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której do ustalenia opłaty wskazanej w art. 40 ust. 4-6 tej ustawy wymagane jest zastosowanie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zawartych w rozporządzeniu z dnia 31 maja 2004 r., nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącej, dotyczący niemożności wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, z uwagi na brak odesłania w art. 40 ust. 12 do art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu bezzasadny był także zarzut, iż organ pominął normę zawartą w art. 40 ust. 7 ustawy, z której wynika, iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklam nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a tym samym zawyżono wysokość przedmiotowej kary pieniężnej. Przepis ten, zawiera upoważnienie dla Ministra Infrastruktury do wydania rozporządzenia, przy czym to w przepisie ustawowym określono maksymalną wysokość stawek opłaty za jeden dzień zajmowania 1m2 pasa drogowego (maksymalna stawka dla reklam świetlnych i podświetlanych wynosi 3,60 zł). Cytowany przepis nie wskazuje natomiast maksymalnej wysokości opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, gdyż opłata ta w omawianym przypadku uzależniona jest od liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ uznał umieszczenie pasa cenowego za reklamę, Sąd wskazał, że zarówno z przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, jak i z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczania ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (wydanego na podstawie ustawy o cenach) nie wynika obowiązek umieszczania przez stacje benzynowe cen paliw w pasie drogowym drogi publicznej, a jedynie obowiązek oznaczenia cen paliw w sposób wyraźny i czytelny dla kierowców.
Ponadto Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości zwolnienia stacji benzynowych od opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim oznaczenia cen paliw. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej, p.p.s.a.
II
W skardze kasacyjnej S. P. Sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia wyroku oraz uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię, której skutkiem było niezasadne zaakceptowanie zastosowania tego przepisu w rozstrzygnięciu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) błędną wykładnię art. 40 ust. 12 oraz błędne zastosowanie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z niezastosowaniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, mimo że pierwszy z tych przepisów odsyłał dla określenia administracyjnej kary pieniężnej tylko do art. 40 ust. 4-6, natomiast nie do art. 40 ust. 7, a zatem nie było podstaw do stosowania wydanego na podstawie art. 40 ust. 7 aktu podustawowego przy określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, z racji braku wymaganej art. 92 ust. 1 Konstytucji RP delegacji w tej mierze;
- 3) błędną wykładnię art. 40 ust. 12 i na skutek tego błędne zastosowanie tego przepisu, przez nieuwzględnienie przy jego wykładni art. 40 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 oraz błędne zastosowanie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i niezastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczania ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że językowa wykładnia art. 40 ust. 12 pozwala przyjąć, że powierzchnią, o której mowa w tym przepisie, jest powierzchnia pasa drogowego. W przypadku stosowania sankcji administracyjnoprawnych organ zobowiązany jest kierować się ściśle interpretowanym postanowieniem przepisu prawa, a nie może odwoływać się wyłącznie do wykładni celowościowej aktu normatywnego. Zdaniem skarżącej, przepis ust. 7 art. 40 zawiera delegację do określenia stawek, o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, jednak delegacja zawarta w tym przepisie nie zawiera upoważnienia do określania wysokości stawek niezbędnych dla ustalenia kar pieniężnych, nakładanych na podstawie art. 40 ust. 12, a zatem posłużenie się w ustalaniu kar pieniężnych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. nie ma podstaw prawnych. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował, a przez to zastosował przepis art. 40 ust. 12, gdyż nie uwzględnił treści przepisu art. 39 ust. 3, który stanowi podstawę dla wydawania decyzji, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 i błędnie uwzględnił w wykładni art. 40 ust. 12 treść art. 4 pkt 23, uznając, że zawarta w tym przepisie definicja reklamy przesądza o zastosowaniu do całości obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym art. 40 ust. 12, mimo że część tego obiektu (w postaci paska cenowego) zawiera informację, wymaganą przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, który w ocenie strony skarżącej zapadł z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W trzech kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej, jej autor podnosi, że Sąd naruszył ten przepis w obu formach, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Według kasatora, Sąd I instancji naruszył przytoczony przepis z trzech powodów.
Po pierwsze błędnie uznał, że powierzchnia, o której w nim mowa, to określona w zezwoleniu powierzchna reklamy. Po wtóre, niewłaściwie wyłożył odesłanie w omawianym przepisie do ust. 4-6 tego artykułu, przez co mylnie przyjął, że istnieje podstawa do zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 31 maja 2004 r., gdy tymczasem art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie odsyła do ust. 7, zawierającego delegacje do wydania rozporządzenia. Po trzecie, Sąd I instancji przy wykładni omawianego przepisu, nie uwzględnił innych uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych, a to doprowadziło do błędnego uznania, że za zajęcie pasa drogowego, wynikające z obowiązku prawnego (umieszczenie paska cenowego) należy wymierzyć karę pieniężną.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z podniesionych zarzutów nie jest usprawiedliwiony. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca zdefiniował pojęcie pasa drogowego, stanowiąc, że jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zezwalając, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, za zezwoleniem zarządcy drogi, prawodawca postanowił, iż za takie zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych). Sposób obliczenia opłaty uzależniony został od celu, w jakim następuje zajęcie pasa drogowego, przy czym różnica w ustaleniu wysokości opłaty uzależniona jest m.in. od metody wyliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego.
W sytuacji zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) opłatę ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 omawianej ustawy). Z treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu.
Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie - jak w przypadku obiektu budowlanego "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach. Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 tej samej ustawy, zgodnie, z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędące znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię reklamy, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 21, 88m2, a zatem na zajęcie pasa drogowego o takiej właśnie powierzchni. Umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu było samowolnym zajęciem pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Trafnie Sąd I instancji wykładając przywołany przepis uznał, że w przypadku reklamy, powierzchnia zajętego pasa drogowego to powierzchnia reklamy.
Wprowadzając, jako zasadę obowiązek ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego ustawodawca w przepisach art. 40 ust. 4-8 ustawy o drogach publicznych posłużył się pojęciem "stawki" opłaty za zajęcie 1m2. Do ustalenia wysokości stawki upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, w przypadku dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, oraz organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Upoważnienia ustawowe zawarte w art. 40 ust. 7 (dla ministra) i art. 40 ust. 8 (dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego) ustawy o drogach publicznych określa górne granice stawek.
Opłata za zajęcie pasa drogowego pobierana jest zarówno za zajęcie za zezwoleniem organu, jak i za samowolne zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym w przypadkach wymienionych w tym przepisie stanowi ona 10 krotność opłaty ustalanej w sytuacji zgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego. Ta wielokrotność opłaty to kara pieniężna - sankcja administracyjna za działanie niezgodne z prawem, a jej wysokość i sposób obliczenia reguluje wyłącznie ustawa (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Natomiast ustalenie wysokości stawki opłaty następuje w aktach prawnych wydanych w oparciu o upoważnienia ustawowe. Z tej przyczyny zbędne było odesłanie w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych do ust. 7 czy ust. 8 tego przepisu. Nie ma racji skarżący w istocie dążąc do wykazania, iż brak odesłania do ust. 7 w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych czyni ten przepis martwym.
Przepisy aktów podwykonawczych wydanych na podstawie art. 40 ust. 7 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych określają wysokość stawki a nie kary pieniężnej. To, że przy obliczaniu kary pieniężnej jednym z elementów wyliczenia jest stawka opłaty podana w odpowiednim akcie wykonawczym do ustawy, nie oznacza, że z przekroczeniem delegacji ustawowej rozporządzenie odnosi się do kar pieniężnych. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej strona skarżąca nie dostrzega tego, że w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie użyto pojęcia "stawka opłaty" tylko opłata. Uszło również jej uwadze, że z żadnego przepisu komentowanej ustawy nie wynika, aby ustawodawca różnicował pojęcie stawki w zależności od tego czy służy ona naliczaniu opłaty za legalne zajęcie pasa drogowego czy obliczeniu opłaty za samowole jego zajęcie. Z tych powodów drugi z zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony.
W dotychczasowych rozważaniach przytoczono już definicje reklamy. Dla odniesienia się do trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest jeszcze powołanie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczenia ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. Nr 99, poz. 894). Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o cenach w miejscach sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się, z zastrzeżeniem ust. 3, ceny jednostkowe towarów i usług w sposób zapewniający prostą i niebudzącą wątpliwości informację o ich wysokości, a w odniesieniu do cen urzędowych - także o ich rodzaju (cena urzędowa) oraz o przyczynach wprowadzenia obniżek cen. Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów, wydanego na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o cenach, na stacjach benzynowych ceny paliw oznacza się i podaje w taki sposób, aby były one wyraźne i czytelne dla kierowców pojazdów poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do stacji benzynowej.
W świetle zacytowanej treści przepisów nie budzi wątpliwości to, że na właścicielu stacji benzynowej spoczywa prawny obowiązek wyraźnego i czytelnego uwidaczniania cen paliw, w sposób określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów. Formę realizacji tego obowiązku ustawodawca pozostawił zobowiązanemu do jego wykonania. Jeżeli zobowiązany zdecyduje się na umieszczenie informacji o cenach paliw w pasie drogowym, to stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych stanowić ona będzie reklamę. Nie jest to bowiem znak w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach czy znak informujący o obiektach użyteczności publicznej ustawiony przez gminę, a tylko w takich wypadkach nośnik informacji nie byłby reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Strona skarżąca prezentuje pogląd, iż umieszczenie informacji o cenach paliw w pasie drogowym nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, gdyż jest to obiekt budowlany służący potrzebom użytkowników ruchu drogowego, a w związku z tym przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Zważyć, zatem należy, że z art. 39 ust. 1 i ust. 3 a contrario wynika, że nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nośnik zawierający informacje o cenach paliw nie jest związany ani z potrzebami zarządzania drogami ani z potrzebami ruchu drogowego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że taka informacja służy użytkownikom ruchu drogowego, jednakże każda reklama niezależnie od jej treści ma taki potencjalny cel. Umieszczenie wyraźnej i czytelnej informacji o cenach paliw stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o cenach i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów.
Jeżeli nośnik zawierający taką informacje umieszczony jest w pasie drogowym to stanowi reklamę, a zajęcie pasa drogowego może nastąpić za uiszczeniem opłaty. Samowolne zajęcie pasa drogowego w takiej sytuacji skutkować musi nałożeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.