Uzasadnienie
Uchwałą z [...] czerwca 2018 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie nie wyraziła zgody aplikantce adwokackiej I. M. (dalej "skarżąca") na odbycie stażu zagranicznego od dnia 15 kwietnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. na Uniwersytecie I. w B. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej (Uchwała Nr 55/2011 Naczelnej Rady Adwokackiej z 19 listopada 2011 r. ze zm.) oraz § 2 i § 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich (Uchwała Nr 55/2016 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 stycznia 2016 ze zm.).
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej uchwały, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej została wydana na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1156/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona w sprawie uchwała wydana w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na staż zagraniczny nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, jak również na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ustawa Prawo o adwokaturze w żadnym artykule nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiej uchwały.
Natomiast, aby możliwe było zaskarżenie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a akt/czynność polegająca kontroli sądu administracyjnego musi być aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej i powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Publicznoprawny charakter aktu/czynności oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo. Natomiast zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej, ma charakter wewnętrzny; podjęta została w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z samorządem adwokackim. WSA podkreślił także, że zaskarżona czynność (akt) musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek.
Natomiast regulamin odbywania aplikacji adwokackiej nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, dlatego też zaskarżona uchwała nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Skoro więc rozpatrywana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego Sąd zdecydował na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na staż zagraniczny należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sądy administracyjne. Na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zaskarżona uchwała została wydana w związku z rozpoczęciem w stosunku do skarżącej procedury skreślenia z listy aplikantów adwokackich, do której to procedury mają już zastosowanie przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, a te z kolei podlegają kontroli sądowo administracyjnej i mają charakter publiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego, które polegają kontroli sądowoadministracyjnej. Należą do nich m. in. uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, ustalenie wyniku egzaminu adwokackiego, wpisu (skreślenia) z listy aplikantów, wpisu (skreślenia) z listy adwokatów. Powyższe oznacza, że nie każdy akt podejmowany przez samorząd adwokacki, dotyczący jego członka (w przedmiotowej sprawie aplikanta) podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. W myśl zaś powoływanego w uchwałach organów § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej okręgowa rada adwokacka może udzielić zezwolenia na odbycie stażu zagranicznego nie dłuższego niż 12 miesięcy po pierwszym roku aplikacji. W uzasadnionych wypadkach okręgowa rada adwokacka może udzielić zezwolenia aplikantowi w ciągu pierwszego roku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej i ma charakter wewnętrzny; podjęta została w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z samorządem adwokackim. Ustawa Prawo o adwokaturze w żadnym artykule nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiej uchwały. Należy też podkreślić, że odmowa wyrażenia zgody na staż zagraniczny nie może stanowić samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich.
Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że uchwała wydana w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na staż zagraniczny nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o adwokaturze. Skoro więc rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, zatem zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.