Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 85/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę "F." Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, spółka) na bezczynność Rady Miejskiej w M. w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej zaopiniowania lokalizacji salonu gry na automatach i nakazał Radzie Miejskiej w M. zaopiniowanie lokalizacji ośrodka gier w terminie do sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.
Wnioskiem z dnia 31 marca 2008 r. skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej w M. o zaopiniowanie lokalizacji salonu gry na automatach w M. przy ul. Ż. [...].
Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rada Miejska w M. zaopiniowała negatywnie wniosek spółki dotyczący zamiaru uruchomienia salonu gier na automatach w proponowanej lokalizacji.
Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. skarżąca ponownie zwróciła się do organu stanowiącego Miasta M. o wydanie pozytywnej opinii. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 28 kwietnia 2008 r., w którym zwrócono uwagę na obowiązujące przepisy, które kreują wymogi jakie trzeba spełniać, aby można było urządzać gry i zakłady wzajemne, m.in. nakazują całodobowy monitoring wraz z magnetycznym zapisem obrazu i ochronę w godzinach nocnych, co ma gwarantować wzrost bezpieczeństwa w bezpośredniej okolicy lokalizacji salonu gry. Skarżąca zwróciła się także o zwołanie zebrania przedstawicieli Osiedla nr 1, na którym przedstawiciel spółki mógłby wyjaśnić zagadnienia budzące wątpliwości. Dodatkowo do pisma załączono pisma miejskich i powiatowych Komend Policji oraz pisma Straży Miejskich w P. T. i w R., a także kopię planu zagospodarowania terenu z wyznaczonym miejscem pod parking.
Przewodniczący Rady Miejskiej w M., pismem z dnia 13 maja 2008 r., podniósł, iż wniosek skarżącej o wydanie opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier w M. przy ul. Ż. [...] został już zaopiniowany negatywnie, a kolejny wniosek nie zawiera żadnych nowych treści, niż uprzednio złożony. Nie zmienił się też stan faktyczny, prawny ani żadne inne okoliczności mogące mieć wpływ na treść opinii. Ponowne wydanie opinii w tej samej sprawie było więc, zdaniem Przewodniczącego Rady, bezzasadne i bezcelowe.
Pismem z dnia 20 maja 2008 r. spółka wezwała Radę Miasta M. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, polegającego na zaniechaniu wydania uchwały wyrażającej opinię w przedmiocie lokalizacji salonu, to jest w przedmiocie wniosku z 22 kwietnia 2008 r., w którym, zdaniem skarżącej, przedstawiono nową argumentację, załączając dokumenty będące dowodem na to, że działalność skarżącej nie powoduje zakłócania ładu i porządku publicznego.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rada Miejska w M., odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W uzasadnieniu wskazała, że zadośćuczyniła wymogowi art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm. dalej u.g.z.w.), bowiem wniosek skarżącej z 22 kwietnia 2008 r. nie zawierał innych treści, niż uprzednio rozpatrzony, a zaopiniowanie punktu gier nie wymagało konsultacji z jednostką pomocniczą, jaką jest osiedle.
Skargę na bezczynność Rady Miejskiej w M. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g.z.w. oraz art. 7 Konstytucji RP przez odmowę wydania uchwały opiniującej lokalizację salonu gier w M. przy braku podstaw prawnych do tej odmowy, a także naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wyrażenie w uzasadnieniu uchwały nr [...] stanowiska, zgodnie z którym opinia mieszkańców osiedla, gdzie usytuowany miał być ośrodek gier jest bez znaczenia.
Nadto, skarżąca wskazała na sprzeczność ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu do w/w uchwały z rzeczywistym stanem faktycznym przez przyjęcie, że wniosek z kwietnia 2008 r. nie różnił się od złożonego i zaopiniowanego wcześniej. Skarżąca wniosła o nakazanie na podstawie art. 101a ust. 2 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) - Wojewodzie M. unieważnienia na podstawie art. 91 tej ustawy uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz o nakazanie na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. właściwemu organowi nadzoru w stosunku do Rady Miejskiej w M. podjęcia innych niezbędnych czynności.
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 28 lipca 2008 r., Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uwzględniając powyższą skargę WSA w W. podniósł, iż obowiązek organu gminy podjęcia i wydania opinii o lokalizacji ośrodka gier powstaje wskutek wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia gier. Skarżąca po otrzymaniu negatywnej opinii Rady Miejskiej w M., co do wskazanej we wniosku lokalizacji, złożyła kolejny wniosek, który, zdaniem Sądu, zaopatrzyła w dodatkową, obszerną argumentację uzasadniającą opinię pozytywną. W związku z tym, iż opinia Rady w przedmiocie lokalizacji nie dokonuje się w trybie przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw, aby odmówić rozpatrzenia kolejnego wniosku o zaopiniowanie lokalizacji, choćby dotyczył miejsca już opiniowanego. Wynika to z zasad demokratycznego państwa prawnego, w którym organy władzy i administracji publicznej obowiązane są reagować na wnioski obywateli. Ponieważ podjęcie czynności przewidzianej art. 32 ust. 1 pkt 15) u.g.z.w. należy do właściwości rady gminy, tylko ten organ jest właściwy do załatwienia wniosku domagającego się wydania opinii. Zatem również rada gminy, nie zaś jej przewodniczący, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest właściwa do oceny złożonego ponownie wniosku i rozważenia zawartej w nim argumentacji.
W ocenie Sądu I instancji ocena, iż wniosek jest tożsamy w treści ze złożonym wcześniej, może dokonać się wyłącznie w formie przewidzianej dla działań organu kolegialnego, to jest w formie uchwały, zaś jej treść wynikać musi z określonego i przewidzianego ustawą dla rady gminy przedmiotu działania, którym jest zaopiniowanie wnioskowanej lokalizacji. Sąd zauważył, iż obowiązujące przepisy nie dają podstaw do odmowy rozpatrzenia złożonego po raz drugi wniosku o zaopiniowanie lokalizacji ośrodka gier. Argumentacja organu, iż ponowne rozpatrzenie tożsamej sprawy będzie obciążone wadą res iudicata jest chybiona, bowiem opinia wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. nie stanowi decyzji czy postanowienia i nie jest poddana rygorom k.p.a. Ponadto zaś, rada gminy, opiniując ponownie lokalizację już raz opiniowaną, nie jest związana ani wnioskiem domagającym się pozytywnej opinii, ani opinią konsultowanych jednostek pomocniczych, ani wreszcie wyrażoną przez siebie wcześniejszą opinią, co oznacza, że może zarówno zmienić wyrażoną wcześniej opinię, wydając w konkretnym wypadku opinię pozytywną o lokalizacji, jak też może utrzymać swoje wcześniejsze stanowisko, wydając ponownie opinię negatywną.
Sąd I instancji uznał za niezasadne nakazanie organowi nadzoru w trybie art. 101a ust. 2 u.s.g. dokonania unieważnienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2008 r. Sąd wyjaśnił, że możliwość działania sądu w oparciu o wskazany przepis i nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności odnosić musi się do czynności niewykonanych przez nadzorowany organ, a uruchomiona przez skarżącą procedura dotyczyła bezczynności Rady Miejskiej w M. w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji ośrodka gier, nie zaś bezprawności uchwały tego organu.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 85/08, wniosła Rada Miejska w M. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 pkt. 15 u.g.z.w. poprzez przyjęcie, że Rada Miasta M. odmówiła wydania opinii w formie uchwały w przedmiocie lokalizacji salonu gier przy ul. Ż. [...] w M. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że Sąd I instancji naruszył art. 133 p.p.s.a. przyjmując bezpodstawnie, że wnoszący skargę złożył nowy wniosek w dniu 22 kwietnia 2008 roku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż gdyby podzielić pogląd na sprawę WSA wyrażony w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to oznaczałoby to, że każdy niezadowolony z treści uchwały mógłby ponawiać swoje wnioski tak często i uporczywie, aż do osiągnięcia rezultatu, który w jego ocenie jest dla niego oczekiwany niezależnie od tego, jakie prawo w tej materii aktualnie obowiązuje. Przyjęcie takiego trybu postępowania prowadziłoby do paraliżu demokratycznego funkcjonowania rad.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną złożony przez wnioskodawcę wniosek o zaopiniowanie lokalizacji salonu gier został zaopiniowany, a treść tej opinii została wyrażona w formie uchwały (nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku). Zainteresowany odebrał tę uchwałę w dniu 22 kwietnia 2008 roku. W tej sytuacji nie może być w ogóle mowy o bezczynności organu od którego oczekiwano wyrażenia stanowiska w sprawie. Zainteresowany mógł w tym momencie kontynuować swoje działania zmierzające do uzyskania stosownej koncesji, gdyż organ ją wydający nie jest związany treścią opinii Rady Miasta (czy to negatywnej czy też pozytywnej). Zainteresowany wnioskodawca nie podjął tych dalszych kroków zmierzających do uzyskania koncesji, tylko podjął próbę uzyskania zmiany stanowiska Rady na pozytywne. Świadczy o tym złożenie wniosku w tym samym dniu, kiedy otrzymał informację o wyrażeniu przez Radę opinii negatywnej, jak również dołączone później pozytywne opinie z komend Policji i Straży Miejskiej oraz korespondencja.
Jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż skarga na bezczynność organu ma służyć ochronie interesu obywatela, który ma interes prawny w tym, żeby dany organ rozstrzygnął (zajął stanowisko w formie dla danej sprawy przewidzianej), gdyż brak tego działania urzędu ten interes narusza. W niniejszej sprawie, zdaniem strony, taki stan rzeczy nie występuje, gdyż jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wnioskodawca, będąc już w posiadaniu opinii organu pozwalającej mu na swobodne kontynuowanie dalszego toku postępowania, wniósł ponownie w tej samej sprawie, taki sam co do treści jak i formy wniosek w tym samym przedmiocie, zmierzający nie do uzyskania opinii w ogóle lecz do uzyskania opinii zmienionej w swej treści, czyli opinii pozytywnie opiniującej jego wniosek.
Skarżąca spółka nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez to, że w ocenie strony skarżącej sąd administracyjny bezpodstawnie przyjął, iż w dniu 22 kwietnia 2008 roku został złożony kolejny wniosek o wydanie opinii o lokalizacji salonu gier. W tym miejscu należy więc przypomnieć, że stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia, a w sprawach dotyczących bezczynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy.
Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony uzupełniający dowód tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby argumenty podnoszone dla uzasadnienia wymienionego wyżej zarzutu odnosiły się do regulacji prawnych objętych przepisem art. 133 p.p.s.a. Oznacza to, że argumenty te nie dotyczą wydania wyroku bez zamknięcia rozprawy, wydania wyroku nie na podstawie akt sprawy, czy bez przeprowadzenia rozprawy, czy w końcu, że sąd administracyjny nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. W tym stanie rzeczy podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać za bezzasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny natomiast jest przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Rada Miejska w M. odmówiła wydania opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier w M. przy ulicy Ż. [...]. W tym miejscu należy podkreślić, że istotne znaczenie dla omawianych zagadnień ma kwestia usytuowania postępowania o wydanie opinii w ramach toczącego się innego postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 u.g.z.w. zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych.
Oznacza to przede wszystkim, że w świetle art. 24 u.g.z.w., Minister Finansów jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, zgodnie z wszelkimi zasadami procedury administracyjnej. W sytuacji gdy o zezwolenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.g.z.w., ubiega się więcej niż jeden podmiot jest ono przeprowadzane po ogłoszeniu i przeprowadzeniu przetargu. Przetarg ogłasza i przeprowadza minister właściwy do spraw finansów. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w M. przy ulicy Ż. [...] wystąpił jeden podmiot - "F." Spółka z o.o. z siedzibą w W. Natomiast przepis art. 32 ust. 1 pkt 1-19 u.g.z.w. określa niezbędne elementy między innymi wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Z treści art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie wskazanej wyżej działalności winien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Niewątpliwie opinia rady gminy wydana na podstawie w/w przepisu prawa powinna dotyczyć tylko lokalizacji ośrodka gier. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Ta swoboda uznania jednak odnosić się może jedynie do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją.
Jednocześnie należy w tym miejscu podkreślić, że z treści powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. nie wynika, iż do wniosku musi być załączona pozytywna opinia o lokalizacji ośrodka gier. Opinia ta może być zarówno pozytywna jak i negatywna. Opinia negatywna, nie pozbawia strony skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ ten ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Oznacza to, że organ zobowiązany z mocy prawa do wydania opinii o lokalizacji ośrodka gier wydając taką opinię w formie uchwały realizuje swój obowiązek i nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o wydanie takiej opinii. W rozpoznawanej sprawie właściwy organ, to jest Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 roku, numer [...], wydała negatywną opinię w sprawie lokalizacji ośrodka gier w M. przy ulicy Ż. [...], a więc wykonała ciążący na niej z mocy art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. ustawowy obowiązek i nie pozostawała w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej wydania opinii o lokalizacji, o której mowa w/w przepisie prawa.
Natomiast kolejne pismo "F." Spółki z o.o. z 22 kwietnia 2008 roku uzupełnione pismem z 28 kwietnia 2008 roku dotyczące tej samej lokalizacji ośrodka gier w M. zmierzało do zmiany negatywnego stanowiska organu w zakresie wskazanej wyżej lokalizacji ośrodka gier i nie miało wpływu na załatwienie sprawy dotyczącej wydanej już opinii o lokalizacji tegoż ośrodka gier.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do orzecznictwa NSA skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a., możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (vide wyrok NSA z 24.09.2008 r., I OSK 1494/07, niepublikowany).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.z.w. na skutek niewłaściwego zaaprobowania przez Sąd I instancji stanowiska wskazanego w skardze na bezczynność, a odnoszącego się do okoliczności związanej z zakresem obowiązków organu gminy wynikających z treści powołanego wyżej przepisu prawa. Z wyżej wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.