Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1237/11 oddalił skargę Gminy na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z 26 lipca 2011 r. nr[...], stanowiący informację o odmowie przyznania pomocy finansowej.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy:
W dniu 28 stycznia 2011 r. Gmina T. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi", objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zatytułowany "Odnowa centrum wsi Ł. D. poprzez remont Wiejskiego Domu Ludowego z zagospodarowaniem placu wokół budynku oraz budowę boiska wielofunkcyjnego i placu zabaw przy Szkole Podstawowej".
Zarząd Województwa Małopolskiego zaskarżonym aktem powiadomił Gminę Trzciana o odmowie przyznania pomocy finansowej na realizację zgłoszonego przedsięwzięcia z uwagi na nieuzyskanie minimalnej ilości punktów za kryteria określone w § 13 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 14 lutego 2008 r.). Zgodnie z § 13 ust. 7 pkt 2 powołanego rozporządzenia, pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 3 punkty. Tymczasem Gmina T. w wyniku oceny projektu otrzymała jedynie 2 punkty za podstawowy dochód podatkowy gminy (§ 13 ust. 2 pkt 1), natomiast nie przyznano punktów za pozostałe kryteria wymienione w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. (poziom bezrobocia w powiecie, kryterium regionalne, kwota dofinansowania operacji na każdym etapie jej realizacji nie jest większa niż 50 % kosztów kwalifikowanych operacji).
Gmina T., pismem z 2 sierpnia 2011 r., wezwała Zarząd Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to nie zostało uwzględnione.
Zarząd Województwa Małopolskiego w piśmie z 12 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że przy ustalaniu kryterium regionalnego przyjęto, iż punkty (od 0 do 2) będą przyznawane na podstawie zakresu wybranego do realizacji przez wnioskodawcę w ramach złożonego projektu.
Stosownie do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z 19 października 2010 r. nr 1218/10 w sprawie określenia kryterium regionalnego działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, punkty w ramach kryterium regionalnego przyznawane będą według następujących zasad: jeżeli wysokość kosztów kwalifikowanych przeznaczonych na zadanie związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązaniu kontaktów społecznych ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego wynosi powyżej 90% - wnioskodawca otrzymuje 2 punkty, gdy wysokość kosztów kwalifikowanych nie przekracza 90% i nie jest mniejsza niż 50 % - wnioskodawca otrzymuje 1 punkt, zaś jeżeli koszty te kształtują się poniżej 50 % - wnioskodawca otrzymuje 0 punktów.
Gmina T. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizację operacji "Odnowa centrum wsi Ł. D. poprzez remont Wiejskiego Domu Ludowego z zagospodarowaniem placu wokół budynku oraz budowę boiska wielofunkcyjnego i placu zabaw przy Szkole Podstawowej" i w związku z tym w formularzu wniosku zaznaczyła zakres operacji "Budowa, przebudowa lub remont przeznaczonych do użytku publicznego ścieżek rowerowych, szlaków pieszych, placów zabaw, miejsc rekreacji oraz obiektów sportowych, z wyłączeniem sal sportowych przeznaczonych wyłącznie dla szkół lub przedszkoli" (pkt. II.13.3 formularza).
Zdaniem Zarządu Województwa Małopolskiego, projekt wnioskodawcy nie jest związany bezpośrednio z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojania potrzeb mieszkańców. Podkreślono, co najmniej 50% kosztów kwalifikowanych powinno dotyczyć wspomnianych obszarów, tymczasem zagospodarowanie placu wokół Wiejskiego Domu Ludowego, który pełni funkcję społeczno - kulturalną dla mieszkańców G. T., wykonanie miejsc postojowych oraz drogi dojazdowej do wspomnianego obiektu stanowi jedynie 13,5% kosztów kwalifikowanych projektu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem.
Sąd zauważył, że istota sprawy dotyczyła oceny projektu w zakresie kryterium regionalnego. Zakres zadań podlegających punktacji w ramach wspomnianego kryterium został określony w Uchwale Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 19 października 2010 r. Nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji wspomniana uchwała, w której § 1 przyjęto, że punkty w ramach kryterium regionalnego będą przyznawane w zależności od wysokości kosztów kwalifikowanych przeznaczonych na zadania związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego, jest zgodna z upoważnieniem zawartym w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r.
Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Zarządu Województwa Małopolskiego, który ocenił, że Gmina T. we wniosku wskazała, iż przedmiotem operacji jest przede wszystkim remont Wiejskiego Domu Ludowego oraz budowa boiska wielofunkcyjnego i placu zabaw we wsi Ł. D., a w konsekwencji zaznaczyła zakres operacji określony w pkt 13.3 wniosku tj. "Budowa, przebudowa lub remont przeznaczonych do użytku publicznego ścieżek rowerowych, szlaków pieszych, placów zabaw, miejsc rekreacji oraz obiektów sportowych z wyłączeniem sal sportowych przeznaczonych dla szkół lub przedszkoli".
W ocenie Sądu w sytuacji, gdy kryterium regionalne miało być weryfikowane na podstawie prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez wnioskodawcę, to błędnie wypełniony przez Gminę T. wniosek spowodował uzyskanie 0 punktów za kryterium regionalne. Sąd podkreślił, że przyporządkowanie kosztów kwalifikowanych do jednej z kategorii operacji wyklucza przyporządkowanie tych samych kosztów do innej kategorii. Ponadto, jak słusznie podkreślił Zarząd Województwa Małopolskiego, suma kosztów poniesionych przez Gminę T. na tzw. punktowane elementy projektu stanowi jedynie 13, 5% kosztów kwalifikowanych, a więc mniej niż 50% tych kosztów, co uzasadniało przyznanie 0 punktów za kryterium regionalne.
Gmina T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie uzasadnia twierdzenie, że wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tytuł operacji "Odnowa centrum wsi Ł. D. poprzez remont Wiejskiego Domu Ludowego z zagospodarowaniem placu wokół budynku oraz budowę boiska wielofunkcyjnego i placu zabaw przy Szkole Podstawowej", został błędnie wypełniony, co spowodowało uzyskanie przez Skarżącego "0" punktów za kryterium regionalne i niespełnienie tym samym warunków przyznawania pomocy określonych w obowiązujących przepisach, a to z kolei w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. uznanie, że akt Zarządu Województwa Małopolskiego z 26 lipca 2011 r. stanowiący informację o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy, jest zgodny z prawem, bowiem uchwała nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z 19 października 2010 r. w sprawie określenia kryterium regionalnego dla działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wymagała, aby kryterium regionalne było weryfikowane na podstawie prawidłowo wypełnionego wniosku.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez dokonanie własnych ustaleń i rozważań nie mających oparcia w stanie faktycznym ustalonym przez Zarząd Województwa Małopolskiego jak i rozważenie kwestii, które pozostały poza rozważaniami tego organu administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. T. podniosła, że wniosek został prawidłowo wypełniony umożliwiając tym samym organowi jego ocenę stosownie do obowiązujących przepisów rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. W piśmie z 26 lipca 2011 r. Zarząd Województwa Małopolskiego podał, że przyczyną odmowy przyznania płatności było nieuzyskanie przez skarżącą 3 punktów wymaganych zgodnie z § 13 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r., a nie błędne wypełnienie wniosku. Określenie liczby punktów za poszczególne kryteria jednoznacznie wskazuje, że wniosek skarżącej został oceniony merytorycznie, co nie mogłoby nastąpić, gdyby nie zawierał elementów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. W związku z tym nie jest uzasadnione twierdzenie, że błędne wypełnienie wniosku decyduje o przyznaniu lub odmowie przyznania jakichkolwiek punktów za kryterium regionalne, gdyż wniosek błędnie wypełniony nie może podlegać ocenie merytorycznej.
Skarżąca podniosła, że Zarządu Województwa Małopolskiego określił w uchwale nr [...], że punkty w ramach kryterium regionalnego będą przyznawane, jeżeli "procent" kosztów kwalifikowanych przeznaczony jest na zadania związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego. Tak sformułowana uchwała pozwala stwierdzić, że każdy zakres operacji określonej we wniosku powinien być zweryfikowany pod kątem tego, jaki procent kosztów kwalifikowanych zmierza do realizacji zadań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Zdaniem skarżącej, sposób sformułowania kryterium regionalnego w uchwale, nie uprawnia do zawężania zakresu elementów projektu wyłącznie do elementów nazwanych w tej uchwale.
Zarząd Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nawiązują do następującego stwierdzenia Sądu pierwszej instancji: "Skoro zaś zgodnie z § 1 Uchwały, kryterium regionalne ma być weryfikowane na podstawie poprawnie wypełnionego wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez wnioskodawcę, to błędnie wypełniony przez Gminę T. wniosek spowodował uzyskanie przez wnioskodawcę 0 punktów za kryterium regionalne." Według skarżącej, z przytoczonej wypowiedzi wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wbrew ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu uznał, iż przyczyną odmowy przyznania pomocy finansowej był błędnie wypełniony wniosek, nie zaś jak to wynika z zaskarżonego aktu, wynik oceny wniosku (uzyskanie zbyt małej liczby punktów). Powyższa teza stała się podstawą sformułowania zarzutów naruszenia art. 10 i art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne.
Przede wszystkim należy zauważyć, że przeprowadzona w skardze kasacyjnej analiza stanowiska Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia w pełni rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca pomija bowiem, że zarówno w tzw. części historycznej (s.1-2) jak i w części analitycznej (s.
6) uzasadnienia wyroku WSA przyjął, że powodem odmowy przyznania pomocy finansowej było nieuzyskanie przez Gminę T. minimalnej ilości 3 punktów przyznawanych za kryteria określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. Prowadzi to do wniosku, że ta najistotniejsza z punktu widzenia sądowej kontroli działalności administracji publicznej kwestia została oceniona przez Sąd w oparciu o ustalenia poczynione przez Zarząd Województwa Małopolskiego. W związku z tym stanowisko skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zgodności z prawem aktu Zarządu Województwa Małopolskiego z 26 lipca 2011 r., lecz dokonał własnych ustaleń, które nie znajdowały odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i przyjął inny, niż podano to w zaskarżonym akcie, powód odmowy przyznania pomocy finansowej jest niesłuszne. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu, a wynik tej kontroli znalazł wyraz w sformułowaniu stanowiska o jego zgodności z prawem. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Naruszenie powołanego przepisu mogłoby mieć miejsce, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że skarżąca w zasadzie nie przedstawiła argumentów uzasadniających podniesione uchybienie, zaś z treści samego zarzutu wynika, iż polega ono na dokonaniu własnych ustaleń i rozważań nie mających oparcia w stanie faktycznym i nie będących przedmiotem rozważań Zarządu Województwa Małopolskiego. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem aktu, który był przedmiotem skargi, a zatem nie uczynił przedmiotem badań aktu, który nie został zaskarżony, zaś w kwestii mającej decydujące znaczenie z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu rozważania Sądu pierwszej instancji nie wykroczyły poza zagadnienia analizowane przez zarzut Województwa Małopolskiego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Na podstawie ostatnio wymienionego przepisu zostało wydane rozporządzenie z dnia 14 lutego 2008 r., które w § 13 ust. 7 pkt 2 stanowi, że pomoc może być przyznana na operacje, które w wyniku oceny uzyskały co najmniej 3 punkty. Jak już wspomniano, wniosek Gminy T. nie uzyskał wymaganej minimalnej ilości punktów i w związku z tym pomoc nie mogła być udzielona. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się bezpodstawny.
Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. Powołane przepisy dotyczą warunków formalnych wniosku i trybu postępowania w przypadku jego niekompletności lub nieprawidłowości. Pomijając kwestię zakwalifikowania § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. do przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował formalnej poprawności wniosku Gminy T. o przyznanie pomocy finansowej.
Przytoczona na wstępie wypowiedź Sądu o tym, że " (...) błędnie wypełniony przez Gminę T. wniosek spowodował uzyskanie przez wnioskodawcę 0 punktów za kryterium regionalne" w istocie jest niejasna, zwłaszcza jeżeli jest analizowana w oderwaniu od całości rozważań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiane stanowisko Sądu pierwszej instancji należy oceniać w kontekście wcześniejszej wypowiedzi, która sprowadzała się do akceptacji stanowiska Zarządu Województwa Małopolskiego, że punkty za kryterium regionalne mogły być przyznane tylko w przypadku zaznaczenia we wniosku zakresu operacji wymienionej w pkt 13.5, zaś skarżąca zaznaczyła inny zakres operacji określony w pkt 13.3 wniosku. Użyte przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie "błędnie wypełniony (...) wniosek" należy zatem rozumieć nie jako stwierdzenie jego braku formalnego, lecz uznanie, że sposób w jaki skarżąca określiła zakres operacji, na którą miała być przyznana pomoc wykluczał przyznanie punktów za kryterium regionalne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która stała się podstawą sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, została sporządzona bez dostatecznej dbałości o precyzję wypowiedzi, jednak to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu dotyczącego istoty problemu, to jest interpretacji postanowień dotyczących przyznawania punktów za kryterium regionalnego, jak również nie zakwestionowała podstawowego ustalenia w sprawie dotyczącego wyniku oceny jej wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a) nie miał możliwości odniesienia się do tych kwestii.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).