Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę "C. B. P." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" [...] Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 r.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
skarżąca spółka ubiegała się o dofinansowanie projektu pod nazwą "Szkolenie zarządzania czasem" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał ludzki, Priorytet VI. Działanie 6.1.1. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Urząd Pracy w W. (Instytucja Wdrażająca) poinformował skarżącą o negatywnej ocenie merytorycznej projektu. Protest skarżącej spółki nie został rozpatrzony, na skutek jego braków formalnych, o czym Instytucja Wdrażająca poinformowała pismem z dnia [...] marca 2008 r.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 r. lub też o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa.
SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówiło wszczęcia postępowania, powołując u podstaw odmowy art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy własne postanowienie. W jego uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania pisma Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 r. za decyzję administracyjną, wobec czego nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie przepisów k.p.a.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, gdyż ma charakter cywilnoprawny, a uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa lub brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, Zeszyty Naukowe NSA, 9/4/2011, Lex 35465/5). Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją przyjęcia, że dany akt nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a. jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co powoduje konieczność odmowy wszczęcia takiego postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie z wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. o udzielenie dofinansowania na realizację projektu skarżącej prowadzone było według przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (wówczas: Dz. U. z 2006 r., Nr 227, poz. 1658 ze zm.; dalej: z.p.p.r.), a art. 37 powołanej ustawy, którego brzmienie w tym fragmencie nie uległo zmianie, wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym kontekście, w ocenie Sądu, niezasadne były zarzuty skargi, w tym również poparte zaprezentowanym w niej orzecznictwem, gdyż nie dotyczyło ono postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną "C. B. P." Spółka z o. o. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed 20 grudnia 2008 r. w zw. z art. 6 k.p.a., 104 i 107 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez uznanie, iż w dacie obowiązywania przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju decyzja [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 roku, jest poza kontrolą sądowoadministracyjną;
- 2. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 roku.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2012 r., a w konsekwencji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2008 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W kolejnych wnioskach skarżąca wniosła o rozważenie podjęcia w niniejszej sprawie uchwały w składzie 7 sędziów NSA w oparciu o art. 187 p.p.s.a., czy decyzja o odrzuceniu wniosku, złożonego w ramach programów operacyjnych wdrażanych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest decyzją administracyjną i czy może zostać wyeliminowana z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności lub też wydanie decyzji stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 30 z.p.p.r. w brzmieniu sprzed 20 grudnia 2008 roku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca aktualnie nie ubiega się o dofinansowanie oraz nie uczestniczy w postępowaniu mającym na celu udzielenie dofinansowania na podstawie przepisów z.p.p.r. W związku z tym, przepisy przedmiotowej ustawy nie wykluczają wydania przez organ wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanych w toku postępowania o udzielenie dofinansowania w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która to decyzja nie ma wpływu na postępowanie o udzielenie dofinansowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżąca spółka domagała się od organu uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w odniesieniu do oceny projektu zgłoszonego do dofinansowania na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl art. 37 tej ustawy, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Treść przytoczonego przepisu jest jasna i nie wymaga żadnych skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w całości oznacza, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania nadzwyczajnego określonego w k.p.a. Już tylko z tego powodu, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, gdyż oceniane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania pozostaje w zgodzie z art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W tej sprawie postępowania nie mogło być wszczęte z "innej uzasadnionej przyczyny" określonej w powołanym już wcześniej art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia, a w istocie sposób subsumcji zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że jeżeli zakończył się etap oceny projektu, a tym samym strona nie ubiega się już o jego dofinansowanie (udzielenie dofinansowania) to przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie ma zastosowania, jest sprzeczna z podstawowymi regułami wykładni i nie poddaje się argumentacji prawnej.
Odnosząc się do kolejnych argumentów skargi kasacyjnej obejmujących przekonanie strony skarżącej, że ocena wniosku o dofinansowanie stanowi decyzję administracyjną, a zatem możliwym jest ubieganie się o stwierdzenie jej nieważności, zauważyć należy (pomijając kwestie wyżej omówione związane w treścią art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju), że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie przepis art. 30 ust. 1 z.p.p.r. stanowił, że instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca, lub instytucja wdrażająca ogłasza na stronie internetowej listę projektów wyłonionych do dofinansowania oraz pisemnie informuje każdego z wnioskodawców o wynikach rozpatrzenia jego wniosku. Z użytego w tym przepisie zwrotu obejmującego obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o wynikach rozpatrzenia wniosku nie sposób wywieść przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka nie dostrzega oczywistej różnicy pomiędzy treścią powołanego przepisu, a uregulowaniem zawartym w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) stanowiącym, że dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca, albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.
Skarżąca nie zauważa również, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera przepisu wykluczającego stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów nieuprawnione jest powoływanie się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 odnoszącą się do art. 26 ustawy o Narodowym Panie Rozwoju i doszukiwanie się w jej treści "analogii" w rozwiązaniach prawnych przyjętych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności art. 30 z.p.p.r. z art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Zważył, bowiem, że postulując wystąpienie z pytaniem prawnym strona skarżąca w istocie kwestionuje zgodność z Konstytucją art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370, dalej: ustawa zmieniająca). Do tego czasu omawiany przepis wyłączał nie tylko stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 20 grudnia 2008 r., art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzyskał nowe brzmienie i stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej narusza konstytucyjne standardy brak w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym sprzed 20 grudnia 2008 r. "odpowiedniej procedury kontroli sądowej". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem ten stanowił przedmiot wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn., akt K 32/07 Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.
W uzasadnienie postanowienia wywiedziono, że w związku ze wskazanymi zmianami legislacyjnymi, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro utracił moc przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zastąpiono go przepisem o innej treści, odpowiadającej w całości postulatom podniesionym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.