Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1121/14, oddalił skargę W.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor D. Oddziału ARiMR przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 75.000 zł w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków w ciągu 180 dni od dnia odebrania decyzji.
Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na skutek prośby skarżącego wyraził zgodę na zmianę założeń biznesplanu.
W trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego ustalono, że skarżący nie nabył (nie przejął) gospodarstwa wskazanego w biznesplanie o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju tj. 10,23 ha.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalngo ARiMR stwierdził wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu podniósł, iż skarżący nie dopełnił w terminie 180 dni od daty doręczenia decyzji z [...] września 2011 r. warunku nabycia gospodarstwa wskazanego w biznesplanie oraz nie prowadził gospodarstwa samodzielnie.
Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że najistotniejszą okolicznością w sprawie jest niedopełnienie przez skarżącego warunku przejęcia/nabycia gospodarstwa wskazanego w biznesplanie. Powołując wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 23 kwietnia 2012 r. organ stwierdził, że skarżący przejął 8,35 ha powierzchni użytków rolnych, a w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. został zobowiązany, w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia doręczenia decyzji, do nabycia lub wejścia w posiadanie wskazanego w biznesplanie gospodarstwa, o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju tj. 10,23 ha.
W konsekwencji, należało zastosować § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.)., zgodnie z którym "w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji stwierdza wygaśnięcie tej decyzji".
Prezes ARiMR podzielił również stanowisko organu I instancji, że skarżący nie prowadził gospodarstwa samodzielnie. Przedłożone podczas kontroli na miejscu dokumenty nie wskazują na prowadzenie działalności rolniczej w sposób zawodowy, związanej z tym gospodarstwem, stałej i osobistej oraz mającej charakter wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z jego prowadzeniem, stanowiące podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania. Organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie jest jednoznaczne z prowadzeniem tej działalności w granicach gospodarstwa. Zatem znajomość tych granic jest kluczowym elementem warunkującym prawidłowe jej prowadzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1041/13 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r.
W ocenie Sądu organy dopuściły się uchybień w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym uniemożliwiły prawidłową weryfikację tych ustaleń najpierw przez stronę, a w konsekwencji udaremniły kontrolę sądową decyzji, a zatem naruszyły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). W ocenie organów skarżący nie dopełnił dwóch warunków uzyskania pomocy finansowej: nie nabył gruntów o minimalnej, wskazanej w przepisach prawa powierzchni oraz nie prowadził samodzielnie nabytego gospodarstwa.
Zauważyć jednak należy, że skarżący w skorygowanym biznesplanie, przedstawiając planowane etapy rozwoju gospodarstwa, wskazał, że podejmie prace zmierzające do przekształcania użytków rolnych, które nie były użytkowane rolniczo, na łąki użytkowane ekstensywnie między innymi poprzez karczowanie zakrzaczeń. Organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy finansowej oceniając skorygowany wniosek oraz biznesplan, decyzją z 21 marca 2012 r. wyraził zgodę na zmianę założeń biznesplanu stwierdzając w uzasadnieniu, że proponowana zmiana nie narusza warunków programu określonych w rozporządzeniu z 17 października 2007 r. Sąd stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach organy nie uzasadniły dlaczego wyraziły zgodę na zmianę założeń biznesplanu i równocześnie zakwestionowały nabycie przez skarżącego gospodarstwa rolnego o wymaganej powierzchni stwierdzając wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.
Sąd podzielił również zarzuty skargi w zakresie uznania przez organy administracji za terminologicznie tożsame pojęć "użytki rolne" i "grunty użytkowane rolniczo".
Odnośnie do okoliczności nieprowadzenia działalności rolniczej samodzielnie Sąd wskazał, że skarżący stosownie do § 16 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. złożył oświadczenie o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Jeżeli w ocenie organu skarżący nie spełnił wskazanego warunku uzyskania pomocy finansowej, to jego obowiązkiem było wykazanie tej okoliczności, a nie przenoszenie konsekwencji tego zaniechania na skarżącego.
Prezes ARiMR decyzją z [...]28 lutego 2014 r., ponownie orzekając w sprawie, utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Oddziału ARiMR z [...] listopada 2012 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przypomniał, że warunkiem wypłaty pomocy przyznanej skarżącemu na mocy decyzji z [...] września 2011 r., było łączne spełnienie warunków określonych w tej decyzji. Została ona doręczona stronie w dniu 23 września 2011 r., zatem termin 180 dni na przejęcie gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych 10,23 ha upływał z dniem 21 marca 2012 r. Organ wyjaśnił, że termin powierzchnia "użytków rolnych" zgodnie z art. 124 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (L 30/16 z dnia 31.01.2009 r.) - oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję Europejską.
Przejęte przez stronę grunty, oprócz użytków rolnych stanowiących powierzchnię 8,35 ha, zawierały także grunty porośnięte drzewami i krzakami, które w żadnej mierze nie stanowią użytków rolnych. Do użytków rolnych przyznawana jest pomoc bezpośrednia na wniosek beneficjenta. Skarżący wystąpił z wnioskiem do ARiMR o przyznanie płatności bezpośrednich do powierzchni użytków rolnych 8,61 ha i wiedział, że tylko taka powierzchnia gospodarstwa stanowi użytki rolne. Zdaniem organu termin "użytki rolne" jest pojęciem węższym niż "grunty rolne" a strona nie przejęła gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju tj. 10,23 ha.
Prezes ARiMR stwierdził, że na możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania pomocy w związku z brakiem spełnienia wskazanego wyżej warunku, nie może wpłynąć pozytywna dla beneficjenta decyzja w sprawie zmiany biznesplanu z 21 marca 2012 r. Wyjaśnił, że kwestia akceptacji przez organ I instancji deklaracji skarżącego w biznesplanie z dnia 7 marca 2012 r. gruntów nieużytkowanych rolniczo pozostaje bez wpływu na kwestię przejęcia w wyznaczonym terminie gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych 10,23 ha. Wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę biznesplanu nie dotyczy zmiany warunków określonych w decyzji o przyznaniu pomocy ponieważ zmiana tych warunków wymagałaby zmiany decyzji o przyznaniu pomocy. Organ wskazał ponadto, że o zakwalifikowaniu wydzierżawionych przez skarżącego działek ewidencyjnych do użytków rolnych nie decyduje ostatecznie wskazanie określonej powierzchni jako użytek rolny w ewidencji gruntów.
Brak jest przepisów prawa obligujących ARiMR do posługiwania się danymi z rejestru gruntów w celu ustalenia, czy nałożony na stronę warunek określony w § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. jest spełniony.
Brak przejęcia wskazanej w decyzji z dnia [...] września 2011 r. powierzchni użytków rolnych narusza § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. i stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o jej wygaśnięciu.
Organ wyjaśnił, że w celu wypełnienia wskazania Sądu zawartego w wyroku z 15 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1041/13 wystosował do skarżącego wezwanie o przedłożenie dokumentów na okoliczność podjęcia samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej, wzywając go do przedłożenia: faktur potwierdzających zakup w 2012 r. maszyn i narzędzi używanych do pracy na dzierżawionych działkach, a także wynajmowanie w 2012 r. pomieszczeń do przetrzymywania tych maszyn i narzędzi zważywszy, że skarżący nie posiada własnych nieruchomości. Organ wystąpił również o przedłożenie faktur na użytkowanie środka transportu w roku 2012 i faktur na paliwo w tym samym roku, w celu potwierdzenia ponoszenia kosztów i uwiarygodnienia prowadzenia gospodarstwa osobiście, tj. dojeżdżania do pracy w tym gospodarstwie oraz ewentualnego nadzoru i kontroli wykonanych prac, przez osoby trzecie, zważywszy że odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do gospodarstwa wynosi ponad 150 km. Organ stwierdził, że nie otrzymał żadnej dokumentacji w odpowiedzi na to wezwanie.
Zdaniem organu, gdyby skarżący prowadził samodzielnie gospodarstwo, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponosił koszty, pracował w tym gospodarstwie oraz podejmował wszelkie decyzje dotyczące jego prowadzenia, posiadałby dokumenty potwierdzające te czynności oraz złożyłby stosowne wyjaśnienia dotyczące zakresu czynności i terminów w jakich zostały one wykonane. Wobec tego uznał, że skarżący nie prowadził samodzielnie gospodarstwa, a zatem nie dopełnił warunku zawartego w decyzji z 17 września 2011 r., i jest to dodatkową przesłanką umożliwiającą zastosowanie § 17 ust 2 tego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.P. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, aczkolwiek nie w pełnej rozciągłości zgodził się ze stanowiskiem organu.
Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do zanegowanej przez organy kwestii nabycia gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż 10,23 ha, są zasadne. Powyższe nie mogło doprowadzić jednak do uwzględnienia skargi, ponieważ - zdaniem Sądu - organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie wypełnił innego warunku, tj. podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa - co stanowiło odrębną i wystarczającą podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy, wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia warunków.
Wskazał, że w myśl § 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r. – przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie, rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem. Uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa (ust. 2). Najistotniejszą cechą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa jest zatem sprawowanie funkcji kierowniczej i podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia. Wskazał, że pomoc finansowa w zakresie programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skierowana jest do beneficjentów, którzy po raz pierwszy podejmują działalność rolniczą. Istotą tej pomocy jest zapewnienie środków finansowych dla rolników uczących się prowadzenia gospodarstwa stąd ustawodawca zwrócił uwagę na samodzielność i bezpośredniość podejmowanych w nim czynności.
Kwestie te zostały, zdaniem Sądu I instancji, szczegółowo przeanalizowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję co znalazło odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Prezes ARiMR miał przy tym na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wiążącym w sprawie – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2013 r. W wyroku tym potwierdzono, że skarżący stosownie do § 16 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. złożył oświadczenie o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Pomimo tego Sąd wskazał na możliwość,,podważenia’’ spełnienia przez skarżącego warunku podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, podkreślając jednocześnie obowiązek organu w zakresie wykazania tej okoliczności.
Zasadnie wobec powyższego, Prezes ARiMR wezwał skarżącego pismem z 30 stycznia 2014 r. do przedłożenia dokumentów na okoliczność spełnienia warunku podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie doprecyzowania czynności jakie zostały wykonane w ramach faktury VAT nr 6/2012 z 13 kwietnia 2012 r. (za usługi rolnicze) wystawionej przez M.B. Sąd podkreślił, że w związku z powyższym wezwaniem skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na potwierdzenie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, stwierdzając w piśmie z 7 lutego 2014 r., że wezwanie organu jest nieuzasadnione a dokumentem potwierdzającym spełnienie spornego warunku jest oświadczenie złożone stosownie do § 16 ust. 3 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Jednocześnie w piśmie z 7 lutego 2014 r. skarżący wyjaśnił, że faktura VAT nr 6/2012 dotyczy koszenia, orki, siewu, wycinki drzew i krzewów na części działek.
Oświadczenie w powyższym zakresie, jak trafnie ocenił je organ, nie dawało podstaw do przyjęcia, że skarżący podjął samodzielne prowadzenie gospodarstwa, bowiem skarżący powinien wiedzieć konkretnie jaki był zakres prac na poszczególnych działkach oraz w jakich terminach prace zostały wykonane.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, odnośnie do braku możliwości wezwania go do nadesłania dokumentów, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika prawo organu do wezwania strony do przedstawienia dokumentów lub złożenia stosownych wyjaśnień. Obowiązkiem beneficjenta, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 rozporządzenia z 17 października 2007 r., jest samodzielne prowadzenie gospodarstwa oraz przechowywanie dokumentów związanych z przyznaną pomocą do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.
Skarżący w rozpatrywanej sprawie złożył w dniu 14 marca 2012 r. wniosek o płatności w ramach działania ‘’Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ zakładając, że płatność ta nastąpi. W tym też celu odwołał się od decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, a następnie wniósł skargę do WSA w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z 4 lutego 2013 r. W tej sytuacji, kierując się powyższym przepisem, skarżący powinien posiadać dokumenty potwierdzające samodzielne prowadzenie gospodarstwa ponieważ mieszczą się one w kategorii związanych z przyznaną pomocą. Za nieuzasadniony wobec tego Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący braku pouczenia skarżącego o obowiązku gromadzenia takich dokumentów oraz niewyjaśnienia podstaw prawnych do gromadzenia dokumentów. Brak dokumentów potwierdzających podjęcie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa wskazuje na niespełnienie przez skarżącego spornego warunku dotyczącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa.
Zdaniem Sądu skarżący nie może wywodzić skutków dla siebie korzystnych z tego, że kwestionuje możliwość wezwania go przez organ do przedłożenia dokumentów w powyższym zakresie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oświadczenie skarżącego z dnia 13 marca 2012 r. o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego jest niewystarczające do uznania, że istotnie skarżący rozpoczął samodzielne prowadzenie gospodarstwa. Skarżący nie przedłożył na wezwanie organu z dnia 30 stycznia 2014 r. żadnego dokumentu uprawdopodabniającego prowadzenie gospodarstwa na własny rachunek oraz nie złożył wiarygodnych wyjaśnień mających na celu wykazanie, że prowadzi gospodarstwo samodzielnie.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że Prezes ARiMR - po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania i w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy - zasadnie stwierdził, że skarżący nie podjął samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Brak spełnienia tego warunku stanowił podstawę w rozpoznawanej sprawie do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P. domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
- 1. § 15 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 16 ust. 3 pkt 2 i § 17 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie podjął samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżący, wypełnił wszystkie warunki decyzji o przyznaniu pomocy wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta w terminie 180 dni od dnia doręczenia tej decyzji, wymienione w § 15 ust. 3 rozporządzenia, w tym warunek podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, potwierdzając to złożonym oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzonym zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, czyli dokumentem wymienionym w § 16 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia;
- 2. § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia MRiRW dnia 17 października 2007 r. oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo rolne skarżącego jest prowadzone zgodnie z założeniami biznesplanu, osobiście, we własnym imieniu i na własny rachunek oraz skarżący ponosi wszelkie koszty i czerpie korzyści w związku z jego prowadzeniem, co potwierdził wymaganym oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzonym zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję oraz złożonymi, na wezwanie organu wyjaśnieniami i dokumentami;
- 3. § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty w postaci faktur za użytkowanie wynajmowanych w 2012 r. pomieszczeń do przetrzymywania maszyn i narzędzi, faktur za użytkowanie środka transportu w 2012 r. w celu dojeżdżania do dzierżawionych gruntów, kopii dowodu rejestracyjnego, faktur za paliwo w roku 2012 r., do złożenia których organ wezwał skarżącego pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. mieszczą się w "kategorii" dokumentów związanych z przyznaną pomocą, podczas gdy ani przepisy rozporządzenia ani też decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] września 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, nie nakładają na Beneficjenta obowiązku przechowywania dokumentów w postaci faktur wyżej wymienionych, które są dokumentami księgowymi, a nadto organ zaniechał w toku postępowania administracyjnego pouczenia skarżącego o obowiązku gromadzenia ww. dokumentów i ich udostępnianiu na żądanie organu.
Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów, na okoliczność wypełnienia przez skarżącego wszystkich obowiązków w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z następujących dokumentów:
- - dowodów zapłaty składek na rzecz KRUS, na okoliczność potwierdzenia okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz wysokości opłaconych składek,
- - aktów notarialnych z dnia 23 kwietnia 2013 r. na okoliczność wypełnienia przez skarżącego obowiązku nabycia gruntów rolnych o pow. 4,45 ha na powiększenie gospodarstwa rolnego,
- - świadectwa ukończenia studiów podyplomowych na okoliczność uzupełnienia przez skarżącego wykształcenia rolniczego,
- - wydruków z rachunku W.P. obejmujących wpłatę przez ARiMR na jego rzecz z tytułu dopłat bezpośrednich – na okoliczność wypełnienia przez skarżącego przesłanki przyznania pomocy, tj. podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego,
- - rachunku oraz faktury VAT za zakup pilarki piły łańcuchowej na okoliczność zakupu sprzętu do prowadzenia gospodarstwa rolnego,
- - umowy o dzieło pomiędzy W.P., a wykonawcą M.B. na wykonanie prac polowych – na okoliczność prowadzenia prac rolnych w gospodarstwie skarżącego na jego zlecenie oraz na jego rachunek,
- - raportu z czynności kontrolnych z dnia 23 kwietnia 2012 r., załącznika do tego raportu, notatki służbowej z dnia 2 lipca 2013 r. sporządzonej przez Ewę Smolińską – pracownika ARiMR, zlecenia płatności do działania PROW na lata 2007-2013 z dnia 4 lipca 2012 r. – na okoliczność uznania przez organ, że skarżący wypełnił wszystkie warunki do wypłaty pomocy określone w decyzji o przyznaniu pomocy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Po przesądzeniu przez Sąd I instancji i niezakwestionowaniu przez strony, kwestii dotyczącej warunku nabycia gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż 10,23 ha, podstawowym zagadnieniem prawnym, które legło u podstaw wszystkich sformułowanych zarzutów kasacyjnych pozostała kwestia podjęcia przez skarżącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący wypełnił wszelkie warunki do wypłaty pomocy, o których mowa w § 15 i 16 rozporządzenia, składając organowi dokumenty potwierdzające spełnienie tych warunków, w tym oświadczenie beneficjenta o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, sporządzone zgodnie z wzorem udostępnionym przez Agencję, o którym mowa w § 16 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast organy administracji, a za nimi Sąd błędnie dokonały oceny, w oparciu o § 18 rozporządzenia, wykonania przez skarżącego w istocie warunku "samodzielnego prowadzenia gospodarstwa", a nie "podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa". W § 18 rozporządzenia przewidziano obowiązek przechowywania dokumentów jedynie związanych z przyznaną pomocą, a za takowe nie można uznać dokumentów wskazanych w wezwaniu z dnia 30 stycznia 2014r.
Skarżący nie dokonując rozliczenia podatku dochodowego czy też podatku VAT nie ma uzasadnionej konieczności gromadzenia faktur VAT. W konsekwencji Sąd naruszył przepis § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, a także art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Myli się autor skargi kasacyjnej dowodząc, że wyłącznym i wystarczającym dowodem (dokumentem) potwierdzającym spełnienie warunku podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, a koniecznym do wypłaty pomocy, jest dokument wskazany w § 16 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia tzn. "oświadczenie beneficjenta o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzone zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję". Takiej interpretacji przeczy w szczególności treść § 17 ust. 2 rozporządzenia (przepis § 17 wraz z § 16 rozporządzenia dotyczą właśnie wypłaty pomocy), zgodnie z którym, "w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji stwierdza wygaśnięcie tej decyzji". W ramach postępowania w przedmiocie wypłaty pomocy organ zatem musi stwierdzić, czy zostały wypełnione warunki przyznania pomocy, a nie tylko, czy zostały złożone stosowne dokumenty (wymienione w § 16 ust. 3 rozporządzenia).
To świadczy, że kontrola spełnienia warunków jest kontrolą merytoryczną, a nie tylko formalną. Wobec tego organ w istniejących okolicznościach faktycznych, wobec powzięcia wątpliwości, czy do podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa (mimo złożenia stosownego oświadczenia przez beneficjenta) w rzeczywistości doszło, miał prawo, a nawet obowiązek zweryfikowania tej okoliczności z uwzględnieniem wszelkich dostępnych środków dowodowych.
Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem gromadzenia i posiadania dokumentów dotyczących przyznanej pomocy, zastrzeżonym w § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, we wskazanym terminie, objęte są również dokumenty, które beneficjent powinien posiadać jeszcze przed wypłaceniem pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za tym wprost treść ww. przepisu w którym posłużono się stwierdzeniem – dokumenty związane z " przyznaną", a nie dokumenty związane z "wypłaconą" pomocą. Rozporządzenie z dnia 17 października 2007r. normujące działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przewiduje poszczególne, osobne etapy przyznawania pomocy. Najpierw jest to właśnie wydanie decyzji o przyznaniu pomocy – i taka pozytywna decyzja została w stosunku do skarżącego dniu 17 września 2011r. wydana, a następnie, po spełnieniu warunków i złożeniu wniosku – już wypłacenie pomocy. Brak jest więc podstaw, aby uznać, że rozporządzenie posługuje się terminologią dotyczącą przyznawania i wypłacania pomocy dowolnie lub sprzecznie z przyjętymi w nim znaczeniami tych terminów.
W konsekwencji organ miał prawo wezwać skarżącego do wykazania okoliczności podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa wszelkimi stosownymi dokumentami, w tym fakturami VAT otrzymanymi w związku z zakupem usług czy materiałów koniecznych do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, w tym przechowywania maszyn, narzędzi i urządzeń, w sytuacji braku zabudowań na dzierżawionych działkach. Nie jest przy tym również bez znaczenia, że miejsce zamieszkania skarżącego znajduje się w odległości ok. 150 kilometrów od działek składających się na zgłoszone do programu gospodarstwo rolne, w związku z czym zasadne było również wezwanie do udokumentowania, kosztów i sposobu dojazdu do gospodarstwa (faktury na paliwo, faktury za użytkowanie środka transportu lub kserokopia dowodu rejestracyjnego samochodu). W odpowiedzi skarżący nie przedłożył jednak ani faktur VAT, ani żadnych innych dokumentów ograniczając się do kwestionowania uprawnień organu do wzywania do udokumentowania spornej okoliczności.
Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie naruszono § 4 w zw. z § 2ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej oceniano spełnienie warunku (z którego zastrzeżeniem dopełnienia wydano decyzję z dnia 17 września 2011r. o przyznaniu pomocy) "podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa", co oznacza, że zapoczątkowano już prowadzenie i prowadzi się to gospodarstwo samodzielnie. W tym kontekście wzięto pod uwagę, że gdyby skarżący prowadził gospodarstwo samodzielnie, osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponosiłby związane z tym koszty, pracowałby w nim oraz podejmował wszelkie decyzje dotyczące jego prowadzenia, to posiadałby dokumenty potwierdzające ponoszone koszty potrafiłby też wskazać zakres wykonywanych czynności, powierzchni i terminów w jakich były wykonywane na dzierżawionych działkach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przepisów wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości. Inną sprawą jest natomiast czy stan ten został ustalony prawidłowo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreśla, że nie wzięto pod uwagę wszystkich zebranych w aktach dowodów, dokumentów, w tym notatki służbowej z dnia 2 lipca 2012r. sporządzonej przez głównego specjalistę – E.S., z której wynika, że mimo wyrażanych wątpliwości co do podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa ostatecznie przyjęto tę okoliczność na korzyść skarżącego.
W związku z tymi twierdzeniami w skardze kasacyjnej nie postawiono jednak żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów procesowych – w zakresie ustalenia stanu faktycznego - czy to przez organ i odpowiednio zaakceptowanie tego przez Sąd I instancji, czy też bezpośrednio przez Sąd. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67; por. także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 209/05, LEX nr 206991).
W odniesieniu natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie wymienionych w nim dowodów z "dokumentów“ wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).
W związku z tym, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14).
Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.