Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 879/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. J. Z. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Do dopłat zgłosił 12 działek rolnych o łącznej powierzchni 37,29 ha, wskazując ich położenie na działkach ewidencyjnych (m.in. [...], [...], [...], [...], [...]), powierzchnię i sposób użytkowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. przyznał J. Z. płatność na rok 2005 w łącznej wysokości 18.919,08 zł (w tym 8.390,25 zł z tytułu JPO i 10.528,83 zł z tytułu UPO). Decyzja ta stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu płatności na 2005 r. Organ wskazał, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności, które istniały w dniu wydawania wspomnianej decyzji, lecz nie były znane organowi. Podczas obsługi sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW na rok 2006 i weryfikacji wniosku w toku kontroli administracyjnej na podstawie wizualizacji działek ewidencyjnych w systemie informatycznym ZSZiK ustalono bowiem, że działki [...], [...], [...], [...], [...] położone w powiecie [...], gmina [...], miejscowość [...] (objęte płatnością bezpośrednią na 2005 r.) w rzeczywistości stanowią obszar nieużytkowany rolniczo lub w złej kulturze rolnej (samosiejki, wrzosowiska, drzewa).
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. i przyznał stronie, po potrąceniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 11.886,80 zł, płatność na 2005 r. w wysokości 2922,75 zł (w tym 2922,75 zł z tytułu JPO i 0 zł z tytułu UPO). W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej ustalono, że różnica między obszarem stwierdzonym (29,19 ha) a obszarem zadeklarowanym we wniosku (37,29 ha) wyniosła 8,1 ha, czyli 27,75%.
J. Z. złożył odwołanie od tej decyzji. Potwierdził, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się tereny nieuprawnione do płatności. Wskazał jednak, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności na 2005 r. uważał, iż grunty te należy podać w całości jako pastwiska, bo prowadził na nich wypas koni, w czym nie przeszkadzały rosnące tam drzewa i krzewy. Stwierdził, że nie miał czym zmierzyć powierzchni, którą wykorzystywał rolniczo, nie miał fotomap, a tylko wypisy z rejestru gruntów, zaś teren był górzysty, a pastwiska i łąki były wymieszane z nieużytkami. Zaznaczył, że gdy w 2006 r. otrzymał mapki i wyjaśnienia jak wypełnić wniosek, to natychmiast skorygował podane uprzednio powierzchnie, składając osobiście wyjaśnienia u Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że dokonana weryfikacja działek ewidencyjnych objętych wnioskiem na rok 2006 (w tym weryfikacja działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...]) wykazała występowanie w niniejszej sprawie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej lub w złej kulturze rolnej dla zadeklarowanej w 2005 r. powierzchni tych działek 8,1 ha. Stanowiło to nową okoliczność nie znaną organowi przy wydaniu ostatecznej decyzji i podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie uchylenia ostatecznej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.
J. Z. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom administracji naruszenie art. 77 k.p.a. oraz zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Podniósł, że obowiązkiem państwa było dostarczenie prawidłowych map, które skarżącemu doręczono w późniejszych okresach i które wykorzystał w następnych okresach rozliczeniowych. Dopiero po dostarczeniu map strona mogła prawidłowo zawnioskować o płatności.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
Powołując się na art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, zaś warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa. Zgodnie natomiast z art. 3a ust. 1 tej ustawy, producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności na formularzu udostępnionym przez Agencję.
Z kolei w ust. 2 i 3 tego przepisu ustawodawca wskazał, że Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny oraz materiał graficzny, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, producentowi rolnemu, który złożył wniosek o przyznanie płatności w poprzednim roku – w tym przypadku producent rolny składa kolejny wniosek o przyznanie płatności na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny.
Zatem podstawą przyznania świadczenia z tytułu płatności obszarowych jest między innymi posiadanie przez wnioskodawcę działek rolnych (czyli obszaru gruntu o zadeklarowanej powierzchni, na którym prowadzi się określone uprawy) i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że gdy po wydaniu decyzji przyznającej płatność (która stała się ostateczna) wyjdzie na jaw, iż jednak w rzeczywistości powierzchnia działek rolnych była inna niż wskazana we wniosku, a okoliczność ta w dniu wydania decyzji nie była znana organowi, to zachodzi podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją ostateczną, stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie organ stwierdzi istnienie tej podstawy, jest zobowiązany uchylić ostateczną decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i uchylił ostateczną decyzję ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził bowiem wystąpienie w 2005 r. w ramach zadeklarowanej powierzchni działek rolnych obszaru gruntu nieuprawnionego do płatności (samosiejki, wrzosowiska, drzewa) mieszczącego się na części zadeklarowanych działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] o łącznej powierzchni 8,1 ha. Ta nowa okoliczność faktyczna została ujawniona organowi dopiero wówczas, gdy wnioskodawca dołączył do wniosku na 2006 r. załączniki graficzne przygotowane na podstawie danych GIS.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów naruszenia pkt (67) i (68) preambuły rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 796/2004).
Zgodnie z treścią wskazanego pkt (67) zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązek dostarczenia przez wnioskodawcę informacji odpowiadających takim faktom, jak posiadanie określonej powierzchni działek rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, ewentualnie skorygowania tych danych po złożeniu wniosku wynika z szeregu przepisów prawa. Przy wywiązywaniu się z tych obowiązków wnioskodawca korzysta z pomocy ARiMR, która jest zobowiązana przesłać stronie nie tylko formularz, ale też materiał graficzny w postaci fotomap, jednak dopiero wówczas, gdy strona składa kolejny wniosek o przyznanie płatności. Skoro wniosek o przyznanie płatności za 2005 r. był pierwszym wnioskiem strony, to ARiMR nie była zobowiązana przesyłać stronie między innymi materiału graficznego.
Natomiast według pkt (68) rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomią właściwe władze krajowe o nieprawidłowościach występujących we wnioskach pomocowych, nie powinni podlegać zmniejszeniom płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony przez właściwe władze o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i że władze nie poinformowały go wcześniej o wykrytych we wniosku nieprawidłowościach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zawiadomienie ma dotyczyć określonych wniosków, w ramach których nieprawidłowości wystąpiły.
Nie można uznać, że zostały wyczerpane warunki wynikające z tego przepisu w sytuacji, gdy strona nie dokonuje korekty wcześniej złożonego nieprawidłowego wniosku, tylko deklaruje prawidłową powierzchnię działek rolnych w nowym wniosku za następny rok. Po ponownej kontroli wniosku za 2005 r. i wezwaniu do złożenia wyjaśnień z dnia [...] marca 2009 r. strona utraciła prawo do korekty wniosku za 2005 r.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a., gdyż prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. Z. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego, to jest pkt 67 i 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 przez ich wadliwą wykładnię, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżący nie powinien podlegać zmniejszeniom płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości, skoro skarżący powiadomił władze krajowe, czyli Kierownika ARiMR, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę skarżącego i uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR,
- 2) obrazę przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., mających zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegającą na niezastosowaniu tego przepisu, a podniesione uchybienia miały zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, skoro przy prawidłowym zastosowaniu tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić decyzję Dyrektora ARiMR w C. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że wbrew wyraźnej dyrektywie wynikającej z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. organ II instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwie przyjął, że nie zachodzą przesłanki do niezmniejszania płatności skarżącemu w sytuacji, gdy skarżący powiadomił o nieprawidłowościach, skoro co do tego samego obszaru kwalifikowanego do płatności do JPO złożył poprawnie kolejny wniosek. Ponadto, skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników, "że jest wystarczające działanie dla załatwienia sprawy, skoro złożył wyjaśnienia bezpośrednio w ARiMR, a w szczególności, że nie jest konieczna składanie już korekty wniosku o płatność z roku 2005".
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że nie powinien podlegać zmniejszeniom płatności, bowiem o zaistniałej nieprawidłowości powiadomił ARiMR zarówno przez osobiste wyjaśnienia, jak i złożenie kolejnego wniosku z prawidłowo wskazanym obszarem. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, powiadomienie to nie musiało nastąpić wyłącznie w drodze korekty uprzedniego wniosku o płatność. Z pkt 67 i 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 taki formalizm nie wynika.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego.
Zarzuty są nieprecyzyjnie sformułowane, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie kasator, powołując się na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych co do najistotniejszej w sprawie okoliczności – czy rolnik powiadomił władze o nieprawidłowości występującej we wniosku pomocowym na 2005 r. Na wadliwości tego ustalenia kasator opiera drugi zarzut kasacyjny - naruszenia prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu (które określa jako błędną wykładnię) pkt 67 i pkt 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Najpierw należy rozważyć zarzut wadliwości ustaleń faktycznych, którego zasadność musiałaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można prawidłowo stosować prawo materialne.
Zarzut wadliwości ustaleń faktycznych jest nieusprawiedliwiony, a opiera się on na błędnym poglądzie rolnika, że korekta wniosku pomocowego złożonego na 2006 r. wywiera automatycznie również taki skutek, że stanowi powiadomienie organu o nieprawidłowości występującej we wniosku pomocowym złożonym za 2005 r. oraz zastępuje korektę tego wniosku.
Stanowisko kasatora jest nietrafne. Wniosek o przyznanie pomocy składany jest oddzielnie na każdy rok. W każdym kolejnym roku wniosek taki może, ale nie musi być składany, a dane w nim zawarte mogą ulegać zmianie w zależności od zmian w stanie gospodarstwa rolnego. Wszelkie zmiany we wniosku już złożonym wprowadzać może w drodze jego korekty jedynie wnioskodawca. Okoliczność, że poczynając od drugiego roku składania wniosku organ przesyła formularze w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza sporządzone przez siebie materiały graficzne wskazujące położenie tych powierzchni - nie zastępuje korekty pierwszego wniosku pomocowego tj. tego wniosku, który rolnik sporządzał samodzielnie bez dostarczenia mu materiałów graficznych przez organ.
W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność, że 8,1 ha powierzchni zgłoszonej w 2005 r. do pomocy bezpośredniej (JPO i UPO) nie kwalifikowała się do tej pomocy, gdyż nie była użytkowana rolniczo, a powierzchnia ta stanowiła 27,75% całej powierzchni zgłoszonej do pomocy. Okoliczność ta została ujawniona przez organ przy sporządzaniu ortofotomap na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym. Materiały graficzne przesłane rolnikowi wraz z formularzami na 2006 r. oraz związana z nimi korekta wniosku pomocowego na 2006 r. (który podobnie jak wniosek na 2005 r. obejmował tereny nieużytkowane rolniczo) nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w dacie korygowania wniosku na 2006 r. rolnik miał już pewną informację, iż 8,1 ha gruntów, które zgłosił do pomocy w 2005 r. i na które pomoc tę otrzymał, nie kwalifikowały się do pomocy. Mimo tej wiedzy rolnik nie zgłosił korekty wniosku pomocowego na 2005 r.
Organ dopiero w wyniku kontroli administracyjnej prawidłowości wniosków złożonych na 2005 r. powziął informację o rozbieżności danych co do powierzchni zgłoszonej przez rolnika do pomocy w 2005 r. oraz powierzchni rzeczywiście uprawnionej do tej pomocy w świetle danych wynikających z systemu informatycznego i ortofotomap. Informacja ta nie pochodziła jednak od rolnika, a w szczególności nie pochodziła z korekty jego wniosku pomocowego na 2005 r. Ustalenie organu, że sam w wyniku kontroli administracyjnej określił nieprawidłowości wniosku na 2005 r. jest więc prawidłowe.
W tym stanie rzeczy nie zachodziły warunki do zastosowania pkt 67 i pkt 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004, bowiem rolnik nie powiadomił właściwych władz o nieprawidłowościach wniosku pomocowego na 2005 r. Omawiane przepisy mają chronić rolników, którzy z niewiedzy i bez swej winy doprowadzą do nieprawidłowości, a następnie sami podejmą działania naprawcze, zanim organ odkryje błędy. W sprawie niniejszej rolnik od wiosny 2006 r. wiedział o nieprawidłowościach we wniosku na 2006 r. i takich samych nieprawidłowościach we wniosku na 2005 r. Był już poinformowany przez organ w toku postępowania wyjaśniającego związanego z wnioskiem na 2006 r., że porośnięte drzewami i krzakami grunty o powierzchni 8,1 ha nie były i nie są w dobrej kulturze rolnej i nie kwalifikują się do pomocy. Rolnik wiedział także, iż w 2005 r. pomoc do wskazanych gruntów uzyskał, choć nie kwalifikowały się one do pomocy.
Nie podjął jednak żadnych działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nie złożył korekty wniosku na 2005 r. Nie poinformował zatem organu o nieprawidłowościach przed przeprowadzeniem przez organ kontroli administracyjnej i nie może korzystać z ochrony wynikającej z powołanych wyżej przepisów preambuły do rozporządzenia nr 796/2004.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.