Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. o sygnaturze III SA/Łd 579/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego. Nie nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia tej opłaty, wynikające z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia – czy w sprawie miał zastosowanie art. 40d powołanej wyżej ustawy, stanowiący, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłaty wynikającej z art. 40 ust. 3 ustawy pobiera się odsetki, a ich nieuiszczenie wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie przewidzianym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w postępowaniu administracyjnym.
Sąd podkreślił, że ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), do art. 40d ustawy o drogach publicznych, dodano ust. 3 określający, że obowiązek uiszczenia opłaty przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. Ustawa ta weszła w życie z dniem 4 października 2005 r. Dokonując analizy przepisów prawa obowiązujących do tej daty, Sąd I instancji stwierdził, że w ustawie o drogach publicznych nie było żadnych przepisów określających termin przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nie zawierała żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie. W takim stanie prawnym Sąd I instancji przyjął, że art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy wszystkich zobowiązań, zarówno powstałych przed dniem 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal, jak i zobowiązań powstałych po tym dniu.
Pięcioletni termin przedawnienia, o którym mowa w powołanym art. 40d ust. 3 ustawy, powinien być w ocenie Sądu liczony od dnia wejście w życie wskazanego przepisu, tj. od dnia 4 października 2005 r. Wobec powyższego, za niezasadną Sąd uznał argumentację strony skarżącej, że obowiązek uiszczenia opłaty powstały w 1995 i 1996 roku przedawniał się odpowiednio w 2000 i 2001 roku. Prowadziłaby ona bowiem do sytuacji, gdy termin przedawnienia rozpocząłby bieg i zakończył się jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Za również bezpodstawny Sąd uznał argument strony o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej odsetek. Skoro bowiem obowiązek uiszczenia opłaty nie przedawnił się, to zastosowanie mieć będzie art. 40d ust. 2 ustawy, wskazujący, że opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej.
Wobec powyższego Sąd I instancji nie znalazł postaw do uwzględnienia skargi.
Skargą kasacyjną R. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w całości ewentualnie w przypadku niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania uchylenia zaskarżonego wyroku w całości wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego podniósł błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik spraw, dotyczył naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
W uzasadnieniu podniósł, że wobec braku przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej ustawę o drogach publicznych, przepis przewiduje pięcioletni okres przedawnienia o zapłatę za zajęcie pasa drogowego. W ocenie kasatora przepisy te powinny być stosowane do wszystkich stosunków prawnych, również tych powstałych przed dniem 4 października 2005 r. Przy zmianie przepisów i niepodaniu przez ustawodawcę wskazówek co do stosowania w toczących się już postępowaniach przepisów nowych lub poprzednio obowiązujących, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątkiem są sytuacje, gdy poprzednie prawo jest względniejsze dla obywatela.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie nieprzedawnienia się odsetek za zwłokę od opłaty za zajęcie pasa drogowego, które jako akcesoryjne nie przedawniają się wraz z roszczeniem głównym. Wskazał, że zgodnie z normą prawną wywiedzioną z art. 118 ustawy – Kodeks cywilny, jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynosi trzy lata. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, roszczenia o odsetki ulegają przedawnieniu w terminie przewidzianym dla roszczeń okresowych, niezależnie od długu głównego. W związku z powyższym skarżący uznał, że stanowisko Sądu I instancji jest błędne i nie znajduje oparcia w brzmieniu obowiązujących przepisów prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy ocenić przepis ustrojowy, do którego odwołał się także kasator. Chodzi o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 269). Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakwestionowany przepis nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne. Z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych może być powołany w ramach procesowej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd o jego możliwym naruszeniu w sytuacji odmowy rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisu prawa bądź rozpoznania jej, ale przy stosowaniu innego kryterium przy kontroli niż zgodności z prawem (wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała miejsca.
Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie prowadzi do przyjęcia uchybień wynikających z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i braku stosowania środków określonych w przepisach. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Dlatego zarzut naruszenia wymienionego przepisu ustrojowego nie mógł być uznany za uzasadniony.
Kasator powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołał się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej, oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jego ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami.
Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Przepis zaś art. 8 k.p.a. do prowadzenia postępowania w zaufaniu obywatela do organów państwa a art. 6 k.p.a. do działania na podstawie przepisów prawa. W ocenie kasatora naruszenie tych przepisów wpłynęło w sposób decydujący na wynik sprawy. Chodzi o ocenę pod względem słuszności i zgodności z interesem wierzyciela, nie zaś pod względem zgodności z prawem. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powyższych przepisów procesowych ustalających stan faktyczny sprawy. Wbrew wywodom kasatora stan faktyczny został prawidłowo ustalony, czemu dał wyraz Sąd I instancji.
Istota podniesionych zarzutów procesowych sprowadza się do oceny – czy zachodziły podstawy do odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji gdy kasator bliżej nie rozwinął zarzutu zagadnienia w kierunku zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też braku wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgłoszony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą argumentację Sądu I instancji w zakresie dokonania wykładni i zastosowania prawa materialnego. Odmienna interpretacja art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1486) do oczekiwań skarżącego w związku z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawidłową oceną, nie stanowi naruszenia prawa. Odwołanie się zatem do błędnego zastosowania tego przepisu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przepis określił datę obowiązywania przedawnienia a szczegółowa argumentacja Sądu I instancji jest w pełni uzasadniona.
Nie jest też uzasadniony zaruzt naruszenia art. 118 Kodeksu cywilnego. Przepis ten reguluje termin przedawnienia dla roszczeń także o świadczenia okresowe. O ile mowa jest o odsetkach, to przepis ten odnosi się do tych, które dłużnik ma spełnić w z góry oznaczonych okresach. Podkreślić należy, że przepis ten ma zastosowanie do przedawnienia roszczeń majątkowych, a więc cywilnoprawnych. W sprawie niniejszej chodzi o stosunek administracyjnoprawny i w związku z tym zasady prowadzenia egzekucji reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), o czym mowa jest także w art. 40d ust. 1 i 2 ustawy wyżej już cytowanej i omawianej – o drogach publicznych. Przepis ten określił, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat pobiera się odsetki ustawowe, a opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odwoływanie się zatem kasatora do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2005 r. III CZP 42/2004 jest bezprzedmiotowe. Trafnie także Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarzut dotyczący odsetek nie mógł być przedmiotem oceny, skoro został zgłoszony nie na etapie postępowania przed organami egzekucyjnymi lecz przed Sądem I instancji i to w sytuacji kiedy należnosć główna nie została uiszczona i okres zaległych odsetek nie został ściśle określony.
Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do zarzucenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak starał się wywieść kasator w zarzutach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.