Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 697/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta B. wydał E. J., zwanej dalej "skarżącą", zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, w tymczasowym ogródku letnim przylegającym do lokalu gastronomicznego "N. Y. B.", znajdującego się przy ul. L. [...] w B. Na skutek złożonego w dniu [...] maja 2006 r. przez H. D. - mieszkankę bloku nr [...] przy ul. L. w B., zawiadomienia o spożywaniu wewnątrz lokalu gastronomicznego zakupionych w ogródku letnim napojów alkoholowych, Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącej wymienionego zezwolenia.
W dniu 14 czerwca 2006 r. organ przeprowadził dowód z przesłuchania A. W. i A. C. Przeprowadzenie wymienionego dowodu odbyło się pod usprawiedliwioną nieobecność E. J., która dołączyła do akt zwolnienie lekarskie wystawione na okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2006 r. wraz z prośbą o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania świadków. Z uwagi na kolejne przedstawienie przez skarżącą zwolnienia lekarskiego na okres od dnia [...] lipca do [...] lipca 2006 r., ponowne przesłuchanie powołanych świadków nie odbyło się. W dniu [...] lipca 2006 r. organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego w terminie do [...] lipca 2006 r. W dniu [...] lipca 2006 r. skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków H. D. oraz trzech pracowników lokalu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta B, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), cofnął skarżącej zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.
Natomiast w myśl art. 18 ust. 10 pkt 2 zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Jak stwierdził organ wniosek skarżącej o przesłuchanie dodatkowych świadków nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż został zgłoszony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jego uwzględnienie doprowadziłby jedynie do przedłużenia postępowania. Dlatego, wydając decyzję, organ oparł się jedynie na zeznaniach A. W. i A. C., uznając że zeznania te w sposób nie budzący wątpliwości potwierdziły fakt spożywania piwa w lokalu gastronomicznym.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przesłuchał, w obecności skarżącej i jej pełnomocnika, zawnioskowanych przez nią świadków. Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin lokalu decyzją z dnia [...] marca 2007 r. cofnięto skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] marca 2007 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż podczas postępowania przed organem I instancji pełnomocnik strony nie był zawiadomiony o terminie oględzin, ani nie był mu znany termin zakończenia postępowania wyjaśniającego, co spowodowało brak możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego oraz ewentualnego złożenia wniosków dowodowych. To z kolei skutkowało naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego konieczne jest ponowne przeprowadzenie części postępowania wyjaśniającego przy zapewnieniu możliwości czynnego udziału w tych czynnościach pełnomocnikowi reprezentującemu stronę.
Skargę od powyższej decyzji do Sądu I instancji wniosła skarżąca, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby organ uchylając decyzję w całości i przekazując do ponownego rozpoznania nakazał przeprowadzenie organowi I instancji postępowania dowodowego w całości.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 697/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę. Jak podkreślił z zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. wynika zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o terminie oględzin oraz terminie zakończenia postępowania wyjaśniającego stanowiło naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. W związku z tym organ prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części, w jakiej strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przeciwko niej. Oznacza to, że organ I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części dotkniętej wadą, w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w celu jej wyeliminowania. Jednakże organ I instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego, kierując się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Z kolei, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w tym również po przeprowadzeniu dowodów wskazanych przez strony.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych,.
Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a jedynie w znacznej części. Według skarżącej narusza powołany wyżej przepis decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, z zaleceniem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części, zamiast w całości, jak to wnioskowała skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., oddalając skargę, podzielił stanowisko wyrażone przez organ II instancji. Jednakże w ocenie skarżącej w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co jej zdaniem wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.
Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05; ONSAiWSA 2006/2/39).
W skardze kasacyjnej, jak już wskazano, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według skargi kasacyjnej naruszenie powołanego wyżej przepisu polegało na tym, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., czego nie zakwestionował Sąd I instancji, winno było nakazać przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, nie zaś jedynie w części dotkniętej wadą, w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w celu jej wyeliminowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oddalając skargę nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności, co należy podkreślić, w następstwie zaskarżonego wyroku, w którym oddalono skargę na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji, sprawa administracyjna nie jest jeszcze zakończona. Organ I instancji, jak to trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, rozpoznając ponownie sprawę samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego, kierując się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Z kolei, wspomniana wyżej zasada nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w tym również po przeprowadzeniu dowodów wskazanych przez strony. Innymi słowy, w następstwie zaskarżonego wyroku skarżąca nie jest pozbawiona prawa do zgłaszania wniosków dowodowych jakie uzna za stosowne.
Jednakże ostatecznie to organ decyduje o tym, czy i w jakim zakresie dopuści środki dowodowe zgłoszone przez stronę. Nieuwzględnienie przez organ takiego czy innego środka dowodowego zgłoszonego przez stronę może być przedmiotem zarzutu w postępowaniu odwoławczym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.