Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1594/12 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I [...] (dalej: skarżąca, SP ZOZ) wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od września 2010 r. do lipca 2011 r.
Decyzjami z dnia [...] czerwca, [...] lipca, [...] sierpnia, [...] sierpnia i [...] października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych odpowiednio za wnioskowane miesiące.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak: [...]), ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Przy tym organ stwierdził, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m. in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca - zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych - jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z NFZ przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi - są środkami publicznymi (art. 114 ust.
1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011 r. Nr 127, poz. 721; dalej: ustawa o rehabilitacji) w związku z art. 2, art. 32, art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2013 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca, stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Według Sądu I instancji z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można wywodzić, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. Termin "finansowanie" użyty w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji - to termin z zakresu ekonomii. Może on być tłumaczony wyłącznie z odniesieniem do Słownika Ekonomicznego. Ten definiuje finansowanie jako wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych.
Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje fakt, iż w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania, czy refinansowania. Nadto nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. W tym kontekście WSA podkreślił, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy.
Zdaniem WSA, art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.
II
Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego wyroku, a polegających na uznaniu, iż wszelkie środki finansowe uzyskane przez skarżącego stanowią środki publiczne, przez co zdaniem Sądu nie jest możliwe, iż przedmiotowa jednostka finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. WSA przyjął, że środki przekazywane przez NFZ w ramach kontraktu są środkami publicznymi, skierowanymi na finansowanie wynagrodzeń, gdy w rzeczywistości stanowią jedynie odpłatność za wykonaną usługę. W zaskarżonym wyroku pominięto również formę organizacyjną publicznego zakładu opieki zdrowotnej, dającą tego rodzaju podmiotowi największą samodzielność prawną i finansową, jak również możliwość pozyskiwania środków finansowych z różnych źródeł;
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r., zgodna jest z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia przez WSA w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Podstawową i zarazem sporną w tej sprawie kwestią jest prawidłowa wykładnia, a w konsekwencji właściwe zastosowanie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Skoro nie może być wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z mającą w sprawie zastosowanie regulacją prawa materialnego, zbędne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Ponadto, nawet gdyby wskazane w petitum skargi kasacyjnej uchybienia miały miejsce, to nie jest możliwe merytoryczne ustosunkowanie się do nich z uwagi na całkowity brak wykazania, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów postępowania, jak również brak wykazania, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849).
Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, okazał się niezasadny.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1, nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, do których zaliczana jest skarżąca, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - jednostkami sektora finansów publicznych. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo podzielił w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów i uznał, że stosownie do treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych skarżąca jako samodzielny publiczny zoz jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.
Podkreślenia wymaga, że ten status prawny samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104), która również zaliczała samodzielne publiczne zoz-y do jednostek sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7), zaś wszelkie przychody sp zoz-ów – do środków publicznych (art. 5 ust. 1 pkt 5).
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników w całości ze środków publicznych. Środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., o sygn. akt II GSK 328/12).
Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżąca nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych, lecz ze środków finansowych, otrzymywanych co prawda z NFZ, ale stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Z tych przepisów bowiem wynika, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.
Należy zaznaczyć, że celem wprowadzenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania tego celu. Mając na uwadze to, że sytuacja ta była dysfunkcjonalna, wprowadzono stosowne regulacje zawierające omawianą normę.
Ponadto przyjęcie stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do dnia 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 - nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Można byłoby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione.
Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A) wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust.
- 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych.
Z uwagi na powyższe, wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych. Zatem wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji sp zoz-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyrokach: z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1541/12; z 22 stycznia 2014 r., II GSK 1624/12; z 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 331/13, sygn. akt II GSK 28/13, sygn. akt II GSK 332/13, sygn. akt II GSK 448/13.
Natomiast dodać należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został znowelizowany przez ustawodawcę poprzez dodanie ustępu 8 do art. 26b. Ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 986) w art. 1 pkt 10 wprowadza od dnia 1 października 2012 r. możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych.
Zgodnie bowiem z obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. brzmieniem art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji - nie stosuje się art. 26b ust. 7 (wprowadzającego ograniczenie dofinansowania wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych) w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika:
- 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł),
- 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych).
Powyższa zmiana umożliwia podmiotom o szczególnym charakterze m. in. publicznym zakładom opieki zdrowotnej stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.