Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 618/10

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 880/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. J. Z. wystąpił o przyznanie płatności na 2005 r. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW). Do dopłat zgłosił 12 działek rolnych o łącznej powierzchni 37,29 ha, wskazując ich położenie na działkach ewidencyjnych (m.in. [...], [...], [...], [...], [...]), powierzchnię i sposób użytkowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. przyznał J. Z. płatności ONW na rok 2005 w wysokości 9844,56 zł.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności ONW na 2005 r. Organ wskazał, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności, które istniały w dniu wydawania wspomnianej decyzji, lecz nie były znane organowi. Podczas obsługi sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW na rok 2006 i weryfikacji wniosku w toku kontroli administracyjnej na podstawie wizualizacji działek ewidencyjnych w systemie informatycznym ZSZiK ustalono bowiem, że działki [...], [...], [...], [...], [...] objęte płatnością ONW na 2005 r. w rzeczywistości stanowią obszar nieużytkowany rolniczo lub w złej kulturze rolnej (samosiejki, wrzosowiska, drzewa).

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności ONW oraz odmówił stronie przyznania płatności ONW na 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej ustalono, że różnica między obszarem stwierdzonym (29,19 ha) a obszarem zadeklarowanym we wniosku (37,29 ha) wyniosła 8,1 ha, czyli 27,75%.

J. Z. złożył odwołanie od tej decyzji. Potwierdził, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się tereny nieuprawnione do płatności. Wskazał jednak, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności na 2005 r. uważał, iż grunty te należy podać w całości jako pastwiska, bo prowadził na nich wypas koni, w czym nie przeszkadzały rosnące tam drzewa i krzewy. Stwierdził, że nie posiadał fotomap oraz nie był w stanie zmierzyć powierzchni, którą wykorzystywał rolniczo.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nowa okoliczność faktyczna została ujawniona kiedy wnioskodawca dołączył do wniosku na 2006 r. załączniki graficzne przygotowane na podstawie danych GIS. We wniosku o przyznanie płatności ONW na 2005 r. strona zgłosiła do płatności powierzchnię 37,29 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 29,19 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną wyniosła zatem 8,10 ha, co stanowiło ponad 20% stwierdzonego obszaru. Skutkowało to odmową przyznania płatności dla całości obszarów ONW, stosownie do treści art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 796/2004).

J. Z. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł, że dopiero po dostarczeniu map mógł prawidłowo zawnioskować o płatności. Zarzucił nieprawidłowe ustalenie, że to kontrola administracyjna wykryła stwierdzone nieprawidłowości, podczas gdy ustalenie to miało miejsce na skutek przedłożenia przez niego fotomap. Na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom administracji naruszenie art. 77 k.p.a. oraz zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe, a grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Z kolei z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję.

W niniejszej sprawie nową okolicznością, która wyszła na jaw uzasadniając wznowienie postępowania było ustalenie, że w 2005 r. grunty rolne na działkach [...], [...], [...], [...], [...] nie były użytkowane rolniczo, ponieważ były porośnięte samosiejkami, wrzosowiskami i drzewami. Ta nowa okoliczność faktyczna została ujawniona, kiedy wnioskodawca dołączył do wniosku na 2006 r. załączniki graficzne przygotowane na podstawie danych GIS.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakikolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeżeli ta różnica przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarową. Za daną grupę upraw uznaje się obszary ONW.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutów naruszenia pkt (67) i (68) preambuły rozporządzenia nr 796/2004, a także art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1; dalej jako: rozporządzenie nr 1782/2003).

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. Z. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) obrazę przepisów prawa materialnego, to jest pkt 67 i 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 przez ich wadliwą wykładnię, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżący nie powinien podlegać zmniejszeniom płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości, skoro skarżący powiadomił władze krajowe, czyli Kierownika ARiMR, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę skarżącego i uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR,
2. 2) obrazę przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., mających zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegającą na niezastosowaniu tego przepisu, a podniesione uchybienia miały zasadniczy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, skoro przy prawidłowym zastosowaniu tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić decyzję Dyrektora ARiMR w C. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że wbrew wyraźnej dyrektywie wynikającej z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. organ II instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwie przyjął, że nie zachodzą przesłanki do niezmniejszania skarżącemu płatności z tytułu ONW w sytuacji, gdy skarżący powiadomił o nieprawidłowościach, skoro co do tego samego obszaru kwalifikowanego do płatności ONW złożył poprawnie kolejny wniosek. Ponadto, skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników, "że jest wystarczające działanie dla załatwienia sprawy, skoro złożył wyjaśnienia bezpośrednio w ARiMR, a w szczególności, że nie jest konieczna składanie już korekty wniosku o płatność z roku 2005".

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że nie powinien podlegać zmniejszeniom płatności, bowiem o zaistniałej nieprawidłowości powiadomił ARiMR zarówno przez osobiste wyjaśnienia, jak i złożenie kolejnego wniosku z prawidłowo wskazanym obszarem. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, powiadomienie to nie musiało nastąpić wyłącznie w drodze korekty uprzedniego wniosku o płatność. Z pkt 67 i 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 taki formalizm nie wynika.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego.

Zarzuty są nieprecyzyjnie sformułowane, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie kasator, powołując się na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych co do najistotniejszej w sprawie okoliczności – czy rolnik powiadomił władze o nieprawidłowości występującej we wniosku pomocowym na 2005 r. Na nieprawidłowości tego ustalenia kasator opiera drugi zarzut kasacyjny - naruszenia prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu (które określa jako błędną wykładnię) pkt 67 i pkt 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Najpierw należy rozważyć zarzut wadliwości ustaleń faktycznych, którego zasadność musiałaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można prawidłowo stosować prawo materialne.

Zarzut wadliwości ustaleń faktycznych jest nieusprawiedliwiony, a opiera się on na błędnym poglądzie rolnika, że korekta wniosku pomocowego złożonego na 2006 r. wywiera automatycznie również taki skutek, że stanowi powiadomienie organu o nieprawidłowości występującej we wniosku pomocowym złożonym za 2005 r. oraz zastępuje korektę tego wniosku.

Stanowisko kasatora jest nietrafne. Wniosek o przyznanie pomocy składany jest oddzielnie na każdy rok. Wniosek taki może, ale nie musi być składany, a dane w nim zawarte mogą ulegać zmianie. Wszelkie zmiany we wniosku wprowadzać może w drodze jego korekty jedynie wnioskodawca. Okoliczność, że poczynając od drugiego roku składania wniosku organ przesyła formularze w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza sporządzone przez siebie materiały graficzne wskazujące położenie tych powierzchni – nie zastępuje korekty pierwszego wniosku pomocowego tj. tego wniosku, który rolnik sporządzał samodzielnie bez dostarczenia mu materiałów graficznych przez organ.

W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność, że 8,1 ha powierzchni zgłoszonej w 2005 r. do pomocy ONW nie kwalifikowała się do tej pomocy, gdyż nie była użytkowana rolniczo, a powierzchnia ta stanowiła 27,75% całej powierzchni zgłoszonej do pomocy. Okoliczność ta została ujawniona przez organ przy sporządzaniu ortofotomap na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym. Materiały graficzne przesłane rolnikowi wraz z formularzami na 2006 r. oraz związana z nimi korekta wniosku pomocowego na 2006 r. (który podobnie jak wniosek na 2005 r. obejmował tereny nieużytkowane rolniczo) nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w dacie korygowania wniosku na 2006 r. rolnik miał już pewną informację, iż 8,1 ha gruntów, które zgłosił do pomocy w 2005 r. nie kwalifikuje się do tej pomocy. Mimo tej wiedzy rolnik nie zgłosił korekty wniosku pomocowego na 2005 r.

Organ dopiero w wyniku kontroli administracyjnej prawidłowości wniosków złożonych na 2005 r. powziął informację o rozbieżności danych co do powierzchni zgłoszonej przez rolnika do pomocy w 2005 r. oraz powierzchni rzeczywiście uprawnionej do tej pomocy w świetle danych wynikających z systemu informatycznego i ortofotomap. Informacja ta nie pochodziła jednak od rolnika, a w szczególności nie pochodziła z korekty jego wniosku pomocowego na 2005 r. Ustalenie organu, że sam w wyniku kontroli administracyjnej określił nieprawidłowości wniosku na 2005 r. jest więc prawidłowe.

W tym stanie rzeczy nie zachodziły warunki do zastosowania pkt 67 i pkt 68 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004, bowiem rolnik nie powiadomił właściwych władz o nieprawidłowościach wniosku pomocowego na 2005 r. Omawiane przepisy mają chronić rolników, którzy z niewiedzy i bez swej winy doprowadzą do nieprawidłowości, a następnie podejmą działania naprawcze, zanim organ sam odkryje błędy. W sprawie niniejszej rolnik od wiosny 2006 r. wiedział o nieprawidłowościach we wniosku na 2006 r. i takich samych nieprawidłowościach we wniosku na 2005 r. Był już poinformowany przez organ w toku postępowania wyjaśniającego związanego z wnioskiem na 2006 r., że porośnięte drzewami i krzakami grunty o powierzchni 8,1 ha nie były i nie są w dobrej kulturze rolnej i nie kwalifikują się do pomocy. Rolnik wiedział także, iż w 2005 r. pomoc do wskazanych gruntów uzyskał, choć nie kwalifikowały się one do pomocy.

Nie podjął jednak żadnych działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nie złożył korekty wniosku na 2005 r. Nie poinformował zatem organu o nieprawidłowościach przed przeprowadzeniem przez organ kontroli administracyjnej i nie może korzystać z ochrony wynikającej z powołanych wyżej przepisów preambuły do rozporządzenia nr 796/2004.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.