Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 26/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie ze skargi J. M. na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oddalił skargę i przyznał od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego zwrot kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS) na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej u.s.r.) po rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zasłużenia obejmującego okres od II kwartału 1998 r. do I kwartału 2008 r. i stanowiącego kwotę 31.302,40 zł, w tym zaległe składki w kwocie 17.307,60 zł, odsetki za zwłokę w kwocie 13.986,00 zł, koszty upomnienia w kwocie 8,80 zł postanowił umorzyć część zadłużenia, to jest 50% odsetek za zwłokę w kwocie 6.993,00 zł należnych od składek za wyżej wymieniony okres oraz odmówił umorzenia pozostałej kwoty zadłużenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak pełnego udokumentowania osiąganych dochodów i ponoszonych wydatków nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy J. M. (dalej skarżący) znajduje się w sytuacji materialnej faktycznie uniemożliwiającej zapłatę należności. Przedstawione przez skarżącego argumenty odnoszą się do sytuacji bieżącej, ale nie wyjaśniają powodów, dla których nie opłacał on składek przez cały okres podlegania ubezpieczeniu.
W dniu [...] września 2009 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezes KRUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes wskazał art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.r., zgodnie z którym Prezes lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik może także z urzędu umorzyć część lub całość należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wtedy, gdy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności.
W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wykazał, że skarżący, po pierwsze jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,60 ha i z tego tytułu podlega on obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 3 grudnia 1992 r. do chwili obecnej. Po drugie, ze stanu faktycznego sprawy wnika, że skarżący nie opłaca składek na ubezpieczenie społeczne od 1992 r. co spowodowało powstanie zaległości powiększonej o odsetki. O wciąż rosnącym zasłużeniu skarżący był systematycznie informowany.
Prezes KRUS ustalił miesięczne dochody trzyosobowej rodziny skarżącego na kwotę 750,00 zł, co sprawia, że jego rodzina żyje w skrajnym ubóstwie. Skarżący leczy się na nadciśnienie tętnicze i jaskrę oraz pokrywa koszty kształcenia córki, natomiast środki finansowe uzyskane z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeznaczył na cele rolnicze. Prezes KRUS wskazał ponadto, że źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny jest gospodarstwo rolne, z którego można uzyskiwać dochody na poziomie około 9.354,80 zł miesięcznie. Nadto, z tytułu sprzedaży trzody chlewnej, skarżący uzyskuje około 1.300 zł rocznie. Dodatkowo pobiera on od 2004 r. dopłaty bezpośrednie do gruntu oraz pomoc finansową na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego, co stanowi, że roczne przychody skarżącego wynoszą 17.378,96 zł.
W ocenie organu po odjęciu kosztów do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 937,00 zł miesięcznie, która pozwala na spłatę zadłużenia. Organ zauważył także, że skarżący jest właścicielem gruntów, których wartość według Głównego Urzędu Statystycznego kształtuje się na poziomie około 41.273,50 zł, co przekracza kwotę zaległości składkowych pozostających do spłaty. Wobec tego gospodarstwo rolne stanowi majątek, z którego można dochodzić w przyszłości zaspokojenia zaległych należności.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi podał, że pozostaje w trudniej sytuacji materialnej, a ta uniemożliwia spłatę pozostałej do uregulowania należności. Skarżący zaprzeczył stanowisku organu, że nie zachodzą okoliczności do orzeczenia o trwałej nieściągalności zadłużenia. Skarżący ocenił, że jego sprawa nie została należycie wyjaśniona, gdyż otrzymał tylko dwie raty dotacji, obciążają go koszty dojazdu córki do szkoły, a jego stan zdrowia ogranicza prowadzenie prac w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącego organ błędnie wycenił należące do niego grunty, ponieważ cena za 1 ha to 3.000 zł, nie zaś jak podał organ 9.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości. Podniósł dodatkowo, że decyzje w zakresie umorzenia należności z tytułu składek mają charakter fakultatywny, a samo umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, ponieważ zasadą jest opłacanie składek przez rolnika. Zadłużenie powstało wyłącznie z winy skarżącego, który na przestrzeni kilku lat nie wykazywał zainteresowania i nie poczuwał się do obowiązku płacenia składek.
W piśmie procesowym datowanym na [...] lutego 2010 r. skarżący stwierdził, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było określenie jego ważnego interesu i jego sytuacji majątkowej. Skarżący wskazał ponownie na swój zły stan zdrowia i zauważył, że skoro istniały przesłanki ważnego interesu przy umorzeniu odsetek w kwocie 305,00 zł za okres od III kwartału 2006 r. do II kwartału 2007 r., to tym bardziej kwotę kilku tysięcy złotych należało uznać za niemożliwą do zapłaty przez ubezpieczonego rolnika.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przyznał prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego, którego wyznaczy Okręgowa Izba Radców Prawnych w K. W dniu [...] stycznia 2010 r. OIRP w K. wyznaczyła dla skarżącego radcę prawnego z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł o nieuwzględnieniu skargi. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ke 444/08, uchylającego decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona przez Sąd w wymienionym powyżej wyroku traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy bądź w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze w szczególności zgodność działań organu z wytycznymi i oceną prawną, która została wyrażona w powołanym wyroku.
W ocenie Sądu I instancji organy, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniły stanowisko WSA w K. Dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego – przede wszystkim dochodów i wydatków skarżącego, jak również jego sytuacji rodzinnej. Oparły się przy tym m.in. na danych uzyskanych podczas wizytacji gospodarstwa rolnego skarżącego w dniu [...] listopada 2009 r., z której został sporządzony protokół zaakceptowany przez skarżącego oraz informacji z ARiMR z dnia [...] maja 2009 r. Wydatki zostały ustalone w oparciu o oświadczenie i dokumenty złożone przez skarżącego. Odnośnie sytuacji rodzinnej skarżącego organ ustalił, że prowadzi on gospodarstwo domowe z żoną i córką, która uczy się w trybie zaocznym i na dofinansowanie kosztów związanych ze swoim kształceniem otrzymuje dopłaty unijne. Wbrew zarzutom skargi, organ wskazał, że środki te służą na dofinansowanie kształcenia, a nie na pokrycie wszelkich kosztów utrzymania córki skarżącego.
Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnił, że sądowej kontroli legalności decyzji podejmowanej na zasadzie uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś celowość jej wydania. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie sytuacji bytowej skarżącego, pozwoliło ocenić organowi, że jego sytuacja materialna i życiowa umożliwia częściową zapłatę należności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przyczyny, dla których w ograniczonym zakresie zastosował instytucję umorzenia. Organ wykazał również, że istnieje wymagalność objętych postępowaniem należności, a gospodarstwo skarżącego stanowi majątek, z którego można dochodzić w przyszłości zaległych należności.
Sąd I instancji stwierdził, że organ, rozpatrując sprawę, skupił się na ustaleniu sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powołanym przez skarżącego w treści skargi, miało wpływ na ocenę przesłanki ważnego interesu ubezpieczonego. Zdaniem Sądu przywołanie przez organ niejako dodatkowo okoliczności powstania zaległości nie może dyskwalifikować podjętego rozstrzygnięcia. Tezy wyroków sądów administracyjnych przywołane przez skarżącego dotyczą pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego", które organ skonkretyzował i dał temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. powołanie się skarżącego na umorzenie odsetek w wysokości 305,00 zł dotyczy sytuacji objętej decyzją organu, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, więc jest błędne, natomiast zaskarżoną decyzją organ umorzył 50% odsetek, czyli kwotę 6.993,00 zł, co prawidłowo uzasadnił zakresem poniesionych przez skarżącego strat w gospodarstwie rolnym z powodu suszy.
Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną zaznaczając, że wnosi ją na wyraźne polecenie swojego mocodawcy wyrażone w piśmie otrzymanym w dniu [...] kwietnia 2010 r. mimo negatywnej opinii co do zasadności kierowania środka zaskarżenia, otrzymanej przez skarżącego, a sporządzonej w oparciu o art. 28 ust. 8 uchwały nr 5/2007 VIII Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia Kodeksu Etyki Radcy Prawnego i niemożności wypowiedzenia pełnomocnictwa z uwagi na upływający termin zaskarżenia. Bez wskazania podstawy prawnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i zasądzenie kosztów postępowania. Bez wskazania podstawy prawnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienia stanu faktycznego, w konsekwencji oddalenia skargi mimo naruszenia przez Prezesa KRUS przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ ubezpieczeniowy w sposób wyczerpujący zbadał stan faktyczny dotyczący sprawy. Jego zdaniem bez rozpoznania pozostała okoliczność, jaki wpływ na sytuację finansową skarżącego ma jego niekorzystny stan zdrowia. W tym względzie Sąd
I instancji pominął obciążenia skarżącego związane z koniecznością zakupienia leków oraz obniżeniem zdolności do pracy w posiadanym gospodarstwie, a co się z tym wiąże z pozyskiwaniem środków finansowych. Pominięty został fakt zakresu dofinansowania na nauczanie córki skarżącego. Dofinansowanie to nie pokrywa bowiem całości kosztów nauki, co powoduje konieczność przeznaczenia części budżetu rodzinnego na naukę. Nie bez znaczenia jest też fakt zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego w kwocie 3.611,05 zł.
Prezes KRUS nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazano.
Stosownie do postanowień 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy skutkuje nieważnością postępowania.
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 444/08 decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, której przedmiotem także była odmowa umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Z analizy akt sprawy wynika, że w składzie Sądu I instancji, który wydał wyrok z dnia 30 grudnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Ke 444/08 brał udział sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – M. S. Następnie ten sam sędzia brał również udział w wydaniu objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 26/10.
W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) Sąd powinien działać bezstronnie, gwarancją czego powinny być przepisy o ustroju sądów oraz przepisy regulujące poszczególne procedury. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc o identycznym zakresie przedmiotowo-podmiotowym. Gwarancja ta znalazła odzwierciedlenie w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany do katalogu wyłączeń określonych w art. 18 p.p.s.a. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1736) i wszedł w życie z dniem 8 stycznia 2010 r. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonego wyroku (25 lutego 2010 r.) powyższa norma znajdowała się w obrocie prawnym.
Należy zaznaczyć, że tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa natomiast to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna budzić wątpliwości tożsamość sprawy tak w odniesieniu do podmiotu, jak i przedmiotu w postępowaniu prowadzonym przed Sądem I instancji, objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygnaturą akt I SA/Ke 444/08. Orzeczenia te dotyczą bowiem kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu wszczętym z wniosku J. M. z dnia [...] marca 2008 r., których przedmiotem było umorzenie należności składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kwartału 1998 r. do I kwartału 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja ta wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – M. S. był z mocy ustawy wyłączony od orzekania w niniejszej sprawie. Obecność w składzie orzekającym sędziego wyłączonego z mocy ustawy skutkuje nieważnością postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.