Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. V SA/Wa 2424/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi W. N., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z siedzibą w S. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], o przyznaniu W. N. płatności rolnośrodowiskowej, nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżącej przyznano płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr 125, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Zadeklarowana powierzchnia wynosiła 1,47 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności wynosił 1,40 ha.
Zdaniem Sądu, powyższa wada decyzji z [...] stycznia 2010 r., będąca wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie – podstawę prawną, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni.
W ocenie Sądu I instancji, fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 165 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowej. Sąd podkreślił, że z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004.141.18 ze zm.) wynika, iż niezgodność pomiędzy działką zadeklarowaną a działką w systemie identyfikacji działek nie oznacza, że parametry działki określone w systemie identyfikacji działek są z pewnością prawidłowe i należy je bezwzględnie przyjąć jako podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat. W takiej sytuacji należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przeprowadzając kontrolę na miejscu.
W tych okolicznościach skarga została uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 2009.30.16 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004.141.18 ze zm.)
Zdaniem organu, przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana stanowiło rażące naruszenie prawa, powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Przyznanie bowiem płatności bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego oznacza w istocie dowolne przyznanie płatności. Przyznając W. N. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 do działki ewidencyjnej 125 do powierzchni większej niż wyznaczonej dla tej działki powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji niewłaściwie dokonał kontroli działalności organu. Pominął bowiem istotne dokumenty i fakty z nich wynikające, znajdujące się w aktach sprawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że oceniając decyzję nie można stwierdzić, czy prawidłowo została zastosowana wielkość w postaci wartości maksymalnej kwalifikowanej wyznaczonej zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, mimo że taka ocena jest możliwa, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy oraz akta sprawy, na podstawie których sąd dokonał kontroli działalności organu administracji. Ponadto, do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenie kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. N. wniosła o jej oddalenie. Podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, skoro organ w połowie marca 2003 r. wyznaczył ponownie granice działki 125. Wyrok Sądu I instancji jest uzasadniony i należy dokonać ponownej oceny zakreślonej tym orzeczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.
Odwołanie się kasatora do art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy się z krytyczną oceną kontroli pod względem zgodności z prawem a która doprowadziła do błędnej oceny braku naruszenia przepisów.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, to mają one związek z dowodami i ich ceną przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń. Przepisy proceduralne generalnie zakwestionowały brak uwzględnienia istotnych dokumentów i faktów z nich wynikających, a znajdujących się w aktach sprawy. Chodzi o dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wyznaczających powierzchnię PEG dla działki ewidencyjnej nr 125.
Wbrew wywodom kasatora, Sąd I instancji nie naruszył żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w zarzutach. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do art. 133 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz brak uwzględnienia przy ocenie całości akt sprawy. Chodzi o to, że pominięto przy ocenie materiał zgromadzony w aktach świadczący o właściwej powierzchni działki kwalifikowanej do płatności. Wskazany artykuł 133 § 1 nie może być podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzonej jego oceny. O ile przepis ten reguluje czas i podstawy wyrokowania, to niewątpliwie zamknięcie rozprawy kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Przewodniczący wydaje zarządzenie o zamknięciu rozprawy, gdy zdaniem sądu sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać zasady procesowe, a w szczególności możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych.
Z akt sprawy nie wynika, aby strona przed zamknięciem rozprawy składała wnioski wskazujące na potrzebę przeprowadzenia uzupełniających dowodów. W sytuacji, gdy wnioski takie nie zostały złożone, a więc nie skorzystano z uprawnień procesowych, to trudno przyjąć, że przepis wyżej wymieniony został naruszony.
Jako kolejne naruszone przepisy procesowe kasator wymienił art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgłoszone w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora, naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnym przyjęciu braku prawidłowego ustalenia wielkości działki w postaci wartości maksymalnej kwalifikowanej wyznaczonej zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str.18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. III, tom 44 str. 243 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że powołane wyżej rozporządzenie Komisji objęte zostało także zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Wbrew wywodom kasatora, Sądowi I instancji nie można zarzucić braku prawidłowych ustaleń i oceny w tym zakresie, skoro niniejsze postępowanie ma charakter kwalifikowany i dla stwierdzenia jego prawidłowości konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że działka nr 125 objęta jest także tym badaniem i zgodnością co do wymaganej powierzchni. Nie można zatem przyjąć naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż chodzi o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego oraz ortofotomapy.
W ocenie Sądu I instancji dla wyjaśnienia tych rozbieżności niezbędnym staje się przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie. Trudno zatem Sądowi I instancji zarzucić wadliwość w rozumowaniu, skoro kontrola, o której mowa wyżej, realizuje wymogi, o których mowa w przepisach zarzuconych przez kasatora. Niewątpliwie skontrolowanie, o którym mowa wyżej, pozwoli ocenić wielkość działek w kontekście wymogów określonych w rozporządzeniu Rady, na które powołał się także kasator.
Nie można podzielić poglądu kasatora, że obszar działki nr 125 był wystarczający do wydania decyzji w trybie nieważnościowym. Obszar tej działki był także różnie wykazywany. Jaki był powód tych wielkości należy także wyjaśnić, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji. Kwestionowanie przez kasatora konieczności kontroli na miejscu w gospodarstwie, wobec przyjęcia danych wynikających z ortofotomapy, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kasator odwołując się do ortofotomapy także wyraźnie wskazał, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wnioskiem w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aktualnym obrazie ortofotomapy. Oznacza to, że skoro bezpośredni pomiar nie został wykonany, to kwestionowanie potrzeby tego pomiaru i kontroli na miejscu jest nieuzasadnione.
Ocena powyższa czyni także nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 wyżej wymienionego podniesionego w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie się też kasatora do braku wykazania przez stronę dowodu stanowiacego skuteczne przeciwstawienie się ustaleniom organu, jest także nieuzasadnione. W odwołaniu do organu II instancji strona odwoływała się do danych wskazanych w karcie informacyjnej, co do obszaru kwalifikującej się do płatności. Nie wynikała zatem powierzchnia co do działki 1,40 ha lecz 1,45 ha lub 1,43 ha a działka graniczy z drogami nieutwardzonymi, które należy odliczyć, o ile przekraczają 2 m a ze zdjęć nie można tego stwierdzić. Okoliczności te niewątpliwie przemawiają za brakiem wyjaśnienia sprawy, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji jako naruszających art. 7 i 77 k.p.a.
Podsumowując powyższe wywody należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego związane są ściśle z zarzutami procesowymi. Zawarta argumentacja Sądu I instancji w zakresie dokonania wykładni i zastosowania prawa materialnego jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uprawniała zatem do dokonania oceny przyjęcia przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także ponownej oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności i zastowania trybu nadzwyczajnego. Kasator naruszenie prawa materialnego sprowadził jedynie do oceny istnienia podstaw do zastosowania tego trybu.
Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, Warszawa 1996. str. 699). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdził, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać – czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało.
W postępowaniu tym, organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., skoro celem i istotą takiego postępowania jest ustalenie przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Wyłączeń w tym zakresie przepisy nie przewidują (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. o sygn. IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1142/06 niepublikowany). Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia normy prawnej, a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, czemu dał też wyraz w niniejszej sprawie Sąd I instancji.
Oznacza to, że dla uznania wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie zatem, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. W związku z tym, za nietrafne także należało uznać naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wyżej cytowanej o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skarga kasacyjna podległa oddaleniu.