Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 585/14, po rozpoznaniu skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, (I) uchylił zaskarżone postanowienie oraz (II) zasądził na rzecz A. B. zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "F." A. B. – dalej: strona - zezwolił na zlokalizowanie linii światłowodowej w ramach realizowanej inwestycji budowy sieci FTTH.
Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony, M. B. (mężowi strony) w dniu [...] sierpnia 2013 r. oraz samej stronie – w dniu [...] sierpnia 2013 r.
A. B. w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożyła w imieniu własnym odwołanie od ww. decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. B..
Zdaniem organu od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym, istnieje wymóg doręczania pism pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) nie dopuszcza żadnych wyjątków i obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jeżeli organ doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania w różnym czasie, datą prawidłowego doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi powoduje ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi.
Organ stwierdził, że A. B. ustanowiła pełnomocnika w osobie M. B.. Zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował prowadzenie wszelkich spraw, dokonywania niezbędnych czynności i reprezentowania jej w pełnym zakresie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą "F." A. B., w tym do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi, sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi oraz do nabywania i zbywania nieruchomości. W części szczególnej pełnomocnictwa wskazano m.in., że pełnomocnictwo umocowuje do obioru wszelkich przesyłek zwykłych, pieniężnych, poleconych i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] lipca 2013 r. A. B. ustanowiła również drugiego pełnomocnika w osobie r.pr. M. B.. Organ I instancji uznał, że uprawnionym do odbioru korespondencji jest M. B., co potwierdza zapis pkt 8 pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu [...] lipca 2013 r. W związku z powyższym decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji przesłał pełnomocnikowi M. B. na wskazany w pełnomocnictwie adres zamieszkania.
Przesyłka zawierająca decyzję nie została odebrana przez pełnomocnika strony. Przesyłkę dwukrotnie awizowano w dniach [...] i [...] sierpnia 2013 r. i wobec niepodjęcia jej w terminie, została w dniu [...] sierpnia 2013 r. zwrócona do nadawcy.
W ocenie SKO decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona (w trybie art. 44 k.p.a.) pełnomocnikowi strony w dniu [...] sierpnia 2013 r., czyli po 14 dniach od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Z datą [...] sierpnia 2013 r. decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem strona sporządziła i wniosła odwołanie w dniu [...] sierpnia 2013 r. od niedoręczonej skutecznie pełnomocnikowi decyzji. Termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie. W związku z tym odwołanie A. B. jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przed terminem doręczenia jej pełnomocnikowi, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.
WSA w L. uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd uznał, że określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Skoro przepisy m.in. art. 40 § 2 k.p.a. mają charakter gwarancyjny w szczególności dla strony postępowania, to w kontekście oceny ich naruszenia istotne znaczenie każdorazowo ma stan faktyczny sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji została doręczona A. B. w dniu [...] sierpnia 2013 r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (nieponumerowanym, wpiętym do akt administracyjnych za decyzją). Odwołanie od tej decyzji wniosła w dniu [...] sierpnia 2013 r. A. B., a nie jej pełnomocnik. Nie można zarzucić stronie, że działała w tej sytuacji wadliwie. Zastosowała się do pouczenia zawartego w przesłanej jej bezpośrednio decyzji i wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Działała zatem w usprawiedliwionym zaufaniu do organów administracji publicznej. Za słuszne uznano stanowisko A. B.\ zawarte w uzasadnieniu skargi, że okoliczność, że w dniu, gdy skarżąca otrzymała decyzję organu ([...] sierpnia 2013 r.), pełnomocnikowi skarżącej nie została jeszcze ona doręczona, nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji.
W ocenie WSA doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, naruszającego zasadę określoną w art. 40 § 2 k.p.a., jednak strona postępowania nie powinna być obarczona skutkami błędnego działania organu, skoro określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany na niekorzyść uczestników postępowania. Pominięcie tych okoliczności przez organ odwoławczy zostało uznane za naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a, a także art. 112 k.p.a.
W rezultacie na skutek naruszenia omówionych wyżej przepisów K.p.a., prowadzącego do nieprawidłowego stwierdzenia, że odwołanie było przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a.
Sąd I instancji podniósł, że organ powinien rozważyć, czy zasadne jest zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a., czy – w braku podstaw do uznania odwołania za niedopuszczalne – nie należy rozpoznać odwołania merytorycznie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L.. W obu przypadkach SKO wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. art. 134 k.p.a., bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd niewłaściwie ocenił zastosowanie art. 134 k.p.a. i w sposób dowolny przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do orzeczenia przez Kolegium o niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej z up. Zarządu Powiatu Ł. przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. - Nr [...];
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd błędnie uznał, iż w realiach przedmiotowej sprawy wskazana wyżej decyzji organu I instancji nie została skutecznie doręczona w dacie doręczenia jej pełnomocnikowi strony, a w dacie informacyjnego przekazania decyzji stronie;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 128 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd błędnie uznał, iż w realiach przedmiotowej sprawy termin do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji należy liczyć od dnia informacyjnego doręczenia decyzji stronie, a nie skutecznego doręczenia jej pełnomocnikowi strony.
- II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia art. 8 i art. 9 oraz 12 k.p.a. polegającym na tym, że Kolegium pominęło, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędne uchylenie postanowienia Kolegium, pomimo że Kolegium nie uchybiło przepisom art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do kwestii dopuszczalności odwołania o jakim mowa w art. 134 k.p.a., w przypadku złożenia odwołania przez stronę przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.), w sytuacji gdy odwołanie to zostało złożone przed doręczeniem tej decyzji jej pełnomocnikowi.
Na wstępnie należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji nie jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7).
Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a.
Zatem kluczowym zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia sposobu zawiadomienia strony o wydanej przez organ administracji publicznej − decyzji.
Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt. " Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.).
Uwzględniając powyższe − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − trafnie uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo iż doręczenie decyzji stronie nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a., to brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone przez skarżącą odwołanie było przedwczesne.
Zauważyć bowiem należy, że z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że decyzję organu I instancji doręczono bezpośrednio skarżącej w dniu [...] sierpnia 2013 r., a odwołanie skarżąca złożyła [...] sierpnia 2013 r.
Natomiast pełnomocnikowi skarżącej decyzja ta została doręczona w trybie art. 44 § 2 i 4 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc już po złożeniu przez skarżącą odwołania.
Nie można przy tym podzielić poglądu, iż skarżącej przesłano decyzję organu I instancji tylko w celu "informacyjnym", skoro skarżąca nie została jedynie zawiadomiona o treści decyzji lecz decyzję jej doręczono wraz z pouczeniem dotyczącym trybu i terminu do złożenia odwołania. Składając odwołanie skarżąca działała więc w zaufaniu do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
Odwoływanie się przez kasatora do odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych jest o tyle nietrafne, iż dotyczyły orzeczeń wydanych w innych okolicznościach sprawy.
Przede wszystkim zaś należy podnieść, że w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu to, aby ochronić stronę przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 136/06, zbiór Lex nr 319187), sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków umożliwiając mimo to wniesienie odwołania, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Identycznej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów KPA, które były zastosowane przez organ odwoławczy, dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mając na względzie szczególne okoliczności faktyczne sprawy oraz wykładając normy dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 8 k.p.a. Okoliczność, że strona korzystała z pomocy pełnomocnika nie ma znaczenia dla wykładni powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów KPA, a w szczególności dla wykładni art. 8 k.p.a., gdy się zważy, że realizacja zasad zawartych w art. 8 k.p.a. uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w KPA.
W konsekwencji Sąd I instancji trafnie przyjął, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza art. 134 k.p.a., zatem zachodzi podstawa do jego uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.