Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r, sygn. akt III SA/Wr 834/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku i zasądził od SKO w W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] cofającą H. N. (dalej skarżący) na stałe zezwolenie na prowadzenie transportu drogowego. W uzasadnieniu podał, że postanowienie Sądu Apelacyjnego we W. w II Wydziale Karnym w sprawie o sygn. akt II AKz 224/09 zostało wydane w dniu 18 czerwca 2009 r. Wobec tego termin do złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 18 lipca 2009 r. Wniosek skarżącego wpłynął do Prezydenta Miasta w dniu [...] września 2009 r., toteż został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) dlatego należało odmówić wznowienia postępowania.
Skarżący wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego organ administracyjny jest obowiązany dokonać analizy, czy osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania dochowała jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia, który biegnie od daty powzięcia przez tę osobę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ ocenia także, czy osoba wnosząca wymienione podanie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Kolegium uznało, że skarżący wnosząc swoje podanie nie dochował ustawowego terminu do jego wniesienia, podzielając w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Kolegium stwierdziło również, że na mocy art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego wtedy, gdy uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ocenie organu II instancji skarżący pisząc jedynie o uznanie, że dochował terminu, nie złożył wniosku o jego przywrócenie. W związku z tym SKO w W. przyjęło, że nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego.
Decyzję tę skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zachowując 30-dniowy termin, złożył wniosek o wznowienie postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego i był przekonany, iż skoro Sąd ten rozstrzygał ówcześnie w sprawie, pozostaje on właściwy do wznowienia postępowania. Skarżący z orzeczenia WSA we W. dowiedział się o właściwym trybie wznowienia. Stąd też skarżący uważa, że dochował wymaganego terminu, ponieważ spóźnione złożenie wniosku do organu administracyjnego nastąpiło bez jego winy.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. orzekł o uwzględnieniu skargi, ponieważ stwierdził, że w sprawie zachodzi uchybienie reguł procesowych.
Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na uznaniu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem ustawowego, miesięcznego terminu do jego wniesienia, o którym mowa w przepisie art. 148 § 1 k.p.a., a także na twierdzeniu, iż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie tegoż terminu. Sąd uznał za bezsprzeczne uchybienie skarżącego terminowi, co nie budzi wątpliwości, ale nieuprawnione jest zarazem twierdzenie organu, że stosownego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej nie złożył.
Zdaniem Sądu mimo że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wniósł odrębnego pisma nazwanego "wnioskiem o przywrócenie terminu", to jednak w istocie żądanie o przywrócenie terminu sformułował w treści odwołania. W piśmie tym skarżący podał powody, dla których nie dotrzymał wymaganego terminu i starał się jednocześnie wykazać brak zawinienia w uchybieniu.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 9 k.p.a. stanowi gwarancje ochrony praw strony postępowania administracyjnego i zabezpiecza stronę przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych oraz skomplikowanych procedur. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmiennictwie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym to do organu należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania (interpretacja zamiaru) należy do strony, a nie do organu administracyjnego. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. To organ administracyjny ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu ma udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Sąd I instancji stwierdził, że z odwołania skarżącego z dnia [...] września 2009 r. wynika ewidentnie, iż skarżący wyjaśnia przyczyny uchybienia terminowi, a co więcej podejmuje próbę wykazania braku zawinienia w tym uchybieniu. Sformułowania użyte przez skarżącego nie powinny być pominięte przy załatwianiu jego odwołania i należało je zakwalifikować jako wniosek o przywrócenie terminu. W związku z tym nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy twierdzenie, że skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, skoro dotąd wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpatrzony.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem obowiązków organu, wynikających z art. 9 k.p.a. i art. 58 oraz 59 k.p.a. Dlatego też Sąd ten uchylił decyzję, nie przesądzając o kierunku rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić okoliczność, że prośba o przywrócenie terminu zawarta w odwołaniu skarżącego podlega odrębnemu rozpoznaniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. SKO w W. wniosło skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami
Sygn. akt II GSK 628/10 administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 9, art. 58, art. 59 i art. 148 § 1 k.p.a., polegającego na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z powodu nie rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania -wobec nie złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania do organu I instancji i bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że takowy wniosek został złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odwołaniu, co wymagało jego rozpatrzenia przez ten organ przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie.
Uzasadniając zarzut skargi Kolegium argumentuje, że w niniejszej sprawie organem właściwym do wznowienia postępowania jest Prezydent Miasta Ś. i ten organ w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. jest właściwy do rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w sytuacji uchybienia temu terminowi przez stronę. Wynika to również z brzmienia art. 59 § 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a.
Wnoszący skargę kasacyjną podaje, że organ I instancji nie mógłby uwzględnić prośby o przywrócenie terminu, ponieważ została ona założona już po wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej odmawiającej wznowienia postępowania.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną bezsporne jest, że skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji podał, iż w swojej własnej ocenie nie uchybił terminowi, gdyż wniosek o wznowienie postępowania złożył w ustawowym terminie do NSA i dopiero z orzeczenia WSA we W. dowiedział się, jaki organ jest właściwy do załatwienia jego wniosku, co z kolei Sąd I instancji błędnie zakwalifikował jako wniosek o przywrócenie terminu, bez wyraźnej prośby skarżącego w tym zakresie. Bezsporne jest i to, że nawet ten wniosek został złożony po terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a., czyli po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a nie można przecież przywrócić terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną ocenił, że wznowienie postępowania w sytuacji uchybienia przez skarżącego terminowi 30 dni na dokonanie tej czynności stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto ze stanu faktycznego sprawy wynika, że nie jest możliwe wznowienie postępowania.
Czym innym jest wyraźna prośba strony o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wniesiona do organu I instancji, a czym innym jest wyjaśnianie organowi odwoławczemu motywów swojego postępowania przy złożeniu tego podania i próba przekonania organu o prawidłowości swojego postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż Sąd jest związany zarzutami tej skargi, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed przystąpieniem do rozpoznania zgłoszonych zarzutów niezbędne jest dokonanie częściowej rekonstrukcji przebiegu postępowania administracyjnego w tej sprawie. W treści pisma z dnia [...] września 2009 r. skierowanego do SKO w W. H. N. napisał jak następuje: "(...) proszę o uznanie iż nie uchybiłem terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszym postępowaniu". Nadto wskazał przyczyny, z powodu których przedmiotowy wniosek złożył po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a także podjął próbę wykazania braku zawinienia w tym uchybieniu.
Trafnie więc Sąd I instancji ocenił, że H. N. zawarł w swoim piśmie do SKO w W. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. A zatem wniosek skarżącego organ administracyjny miał obowiązek zakwalifikować jako prośbę o przywrócenie terminu w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., mimo że zawarł go w treści pisma zatytułowanego "Odwołanie". Przypomnieć należy, że o charakterze pisma nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (zob. postanowienie NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OZ 791/10). Oznacza to, że bez względu na to, w jaki sposób strona postępowania administracyjnego zatytułuje pismo skierowane do organu, organ, który je rozpatruje
Sygn. akt II GSK 628/10 ma obowiązek nadać mu właściwy bieg. W ocenie Sądu ze sformułowań zawartych w treści odwołania wynika, że intencją strony było przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a jeżeli organ miał wątpliwości co do treści pisma, winien z udziałem strony wyjaśnić jej rzeczywistą wolę. W sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, wniosek o przywrócenie terminu organ administracyjny załatwiłby odmownie. Podstawowe uchybienie organu polegało na tym, iż tego wniosku organ w ogóle nie rozpoznał, przez co naruszył przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia W przypadku prośby o przywrócenie terminu organ nie tylko musi się do niej merytorycznie odnieść, lecz również jest obowiązany wydać postanowienie, którym uwzględni prośbę lub odmówi jej uwzględnienia, co powinien też uzasadnić.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy prośba o przywrócenie terminu złożona przez H. N. do SKO w W. nie została merytorycznie rozpoznana. Stąd też ustalenia poczynione w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji są prawidłowe i nie można ich skutecznie zakwestionować. Wynika z nich jednoznacznie, że SKO w W. przedwcześnie wydało decyzję z dnia [...] października 2009 r., toteż niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji zastosował ten przepis i na jego podstawie uchylił decyzję organu administracyjnego, ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało, jak wyżej wyjaśniono, na braku rozpatrzenia przez właściwy organ prośby skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania Za prawidłowe wypada również uznać wytyczne Sądu I instancji odnośnie dalszego postępowania administracyjnego, gdzie Sąd zobowiązał organ do odniesienia się do prośby H. N. o przywrócenie terminu.
Należy zaznaczyć, że wątpliwości wnoszącego skargę kasacyjną budzi także brak właściwości SKO w W. do rozpatrzenia prośby strony o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że nie był organem właściwym do
Sygn. akt II GSK 628/10 jej rozpatrzenia, gdyż prośbę powinien rozpatrzyć Prezydent Miasta Ś. Istotnie, właściwym w niniejszej sprawie do rozpatrzenia wniosku H. N. o wznowienie postępowania, jak również prośby o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku - na mocy art. 148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - jest Prezydent Miasta Ś. Niemniej, jeżeli powyższa prośba o przywrócenie terminu wpłynęła do SKO w W. i Kolegium uznało się za niewłaściwe do jej rozpatrzenia, to, na mocy art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. było ono obowiązane do przekazania tejże prośby do organu właściwego, czyli Prezydenta Miasta Ś. Argumenty przeciwne podnoszone w tym zakresie przez wnoszącego skargę kasacyjną nie zasługują na aprobatę także z tego powodu, że zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. jest czuwanie nad tym, aby strony nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku i stosując przepis art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd podjął na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.