Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 457/11, oddalił skargę P. K. S. w B.-Z. S.A. (dalej: skarżący) na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że decyzją Komendanta Powiatowej Policji w P. została nałożona kara pieniężna w wysokości 6 000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452 ze zm.).
W czasie kontroli drogowej, która odbyła się w dniu [...] lutego 2011 r. w P. funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli autobus marki A., należący do skarżącego P..
Kierujący pojazdem T. L. wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie: B.-Z. – K., podjechał na przystanek przy Placu W. w P. celem zabrania pasażerów – pomimo że przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Kierowca przedstawił wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z ważnością od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2010 r.
W toku postepowania Marszałek Województwa Ś. potwierdził informację, ze na dzień przeprowadzonej kontroli P. nie posiadało ważnego zezwolenia, a dotychczasowe wygasło w dniu [...] września 2010 r.
Decyzją z [...] maja 2011 r. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymując w mocy zaskarżona decyzję, podzielił ustalenia organu I instancji. Wobec wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uzasadniało nałożenie na skarżące P. kary pieniężnej w oparciu o poz. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."
Sąd I instancji podał, iż stan faktyczny w sprawie jest niesporny i niekwestionowany przez skarżące P. Przechodząc do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji odwołał się do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa), zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie do art. 92 ust. 1, art. 89 ust. 1 ustawy, uprawnieni do kontroli (w tym funkcjonariusze Policji) mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do argumentacji P. dotyczącej naruszenia art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy Sąd I instancji podał, że orzekanie w sprawach dot. m.in. stwierdzonego podczas kontroli drogowej obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów (zezwolenia) następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast kara za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia ma charakter administracyjny i zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy wymierzana jest przedsiębiorcy niezależnie od kary za nieposiadanie przez kierowcę wypisu z zezwolenia.
Odnośnie naruszenia art. 92a ust. 4 ustawy Sąd pierwszej instancji podał, że skarżące P. wykonując przewóz w dniu [...] lutego 2011 r. wiedziało o wygaśnięciu zezwolenia z dniem [...] września 2010 r. Nie zachodzi zatem przesłanka określona w tym przepisie, zgodnie z którym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeśli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Wykonywanie transportu drogowego osób bez zezwolenia nie było wynikiem nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, o których mowa w przepisie art. 93 ust. 7 ustawy. Do zdarzeń o jakich mowa w ostatnim wskazanym przepisie nie można zaliczyć długotrwałości postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Udzielone uprzednio zezwolenie wygasło, tym samym przewoźnika obowiązywał bezwzględny zakaz realizowania połączeń na dotychczasowej trasie.
Występujący w sprawie przewoźnik prowadzi wieloletnią działalność w zakresie transportu drogowego, tym samym przyjąć należy, iż przewoźnik decydując się na wykonywanie przewozów bez zezwolenia zdawał sobie sprawę z konsekwencji naruszenia przepisów ustawy.
Natomiast Sąd odnosząc się do uzyskania przez P. nowego zezwolenia na trasę B.-Z. – K. – z dnia [...] lutego 2011 r., z rozkładem jazdy ważnym od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2016 r., stwierdził, że zezwolenie to nie obowiązuje z mocą wsteczną i jako takie nie może konwalidować naruszeń ustawy, do jakich doszło w okresie wcześniejszym. Organy orzekające badając kwestię wykonywania przewozu osób bez wymaganego zezwolenia zobligowane są bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny zaistniały w dacie przeprowadzonej kontroli.
P. B.-Z. S.A. złożyło skargę kasacyjną na wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego:
- – art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia określonych w nim przesłanek, uznając że nie zachodzi okoliczność, w której skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia w postaci braku zezwolenia w dacie kontroli, tj. dnia [...] lutego 2011 r.;
- – art. 93 ust. 7 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia określonych w nim przesłanek, uznając, że nie zachodzi okoliczność, w której naruszenie stanowiące podstawę ukarania powstało w wyniku zdarzenia, którego nie mógł on przewidzieć;
- II. przepisów postępowania:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył zasady określone w przepisach art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 1 grudnia 2006 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.);
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podnoszonego w skardze dotyczącego naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Sąd I instancji podzielając stanowisko organu, uznał, że ustalony w toku postępowania stan faktyczny nie odpowiada przesłankom pozwalającym zastosować art. 92a ust. 4 u.t.d, który mówi, że postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
Skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. (trzy tygodnie przed wygaśnięciem dotychczasowego zezwolenia) wystąpił do Marszałka Województwa Ś. o wydanie kolejnego zezwolenia. Zatem, uznać należy, że ze swej strony dopełnił maksimum staranności, jakiej można było od niego wymagać w zaistniałych okolicznościach, aby do naruszenia w postaci braku zezwolenia w okresie po wygaśnięciu dotychczasowego nie doszło. Skarżący nie posiadał zatem (nowego) zezwolenia w związku z opieszałością organu wydającego zezwolenie i rażącą przewlekłością postępowania w tym przedmiocie. Nałożona kara w wysokości 6000 zł przez Komendanta Powiatowego Policji w P., miała miejsce z winy organu, przed którym toczyło się postępowanie o wydanie zezwolenia. Nowe zezwolenie zostało wydane dopiero w dniu [...] lutego 2011 r., a zatem po 6 miesiącach od złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Pomimo tego faktu (opieszałości oraz przewlekłości postępowania) organ nakładający karę, a następnie Sąd w skarżonym orzeczeniu nie uznał tych okoliczności za wystarczające do zastosowania przepisu art. 92a ust. 4 u.t.d.
Sąd w skarżonym orzeczeniu nie dopatrzył się również możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. przewidującego sytuację, w której organ ma możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co w efekcie powinno skutkować wydaniem przez właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro stan faktyczny w sprawie był bezsporny, a kasator ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia Sądu nie kwestionuje.
Te ustalenia faktyczne sprowadzają się zaś do tego, iż skarżące Przedsiębiorstwo wykonywało w dniu [...] lutego 2011 r. regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Pomimo pewnych różnic w redakcji tych przepisów ich strona merytoryczna jest podobna.
I tak w przepisie art. 92a ust. 4 u.t.d. posłużono się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na powstanie naruszeń prawa, a w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d. jest mowa o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie prawa. Okoliczności objętych hipotezą tych przepisów skarżące P. jednak nie wykazało. W sprawie było przecież bezsporne, że dotychczasowe zezwolenie na przewóz osób straciło ważność z dniem [...] września 2010 r., a zatem przedsiębiorca wykonując przewóz w dniu [...] lutego 2011 r. miał pełną świadomość, iż wykonuje ten przewóz bez wymaganego zezwolenia.
Okoliczność zaś, że skarżące P. wystąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 r., a zatem na 3 tygodnie przed wygaśnięciem zezwolenia do Marszałka Województwa Ś. o wydanie kolejnego zezwolenia nie oznacza – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – "że ze swej strony skarżący dopełnił maksimum staranności, jakiej można było od niego wymagać w zaistniałych okolicznościach, aby do naruszeń w postaci braku zezwolenia w okresie po wygaśnięciu dotychczasowego nie doszło". Powyższe twierdzenie opiera się bowiem na całkowicie błędnym założeniu, iż Marszałek Województwa Ś. był obowiązany wydać skarżącemu odpowiednie zezwolenie, a ponadto, iż powinien to zrobić przed dniem [...] września 2010 r., a skoro tego nie uczynił to skarżący był uprawniony do wykonywaniu przewozów bez zezwoleniu.
Zauważyć przy tym należy, iż kolejnego zezwolenia skarżący nie nabywał z mocy prawa, lecz zależało to od woli właściwego organu, który wydaje zezwolenie po spełnieniu przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek do udzielenia takiego zezwolenia.
Wprawdzie w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, lecz od tej zasady istnieją wyjątki o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a poza tym ewentualna zwłoka organu w załatwieniu sprawy w żadnym wypadku nie upoważnia strony do bezprawnego działania. Bezczynność organu uprawniała natomiast stronę skarżącą do złożenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.