Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1859/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej Prezes WAM) z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności za lokal mieszkalny położony w W., przy ul. Ż. i W. nr [...].
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan faktyczny.
Przedmiotowy lokal został przydzielony mężowi skarżącej - M. P. - decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. - przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. - O. O umorzenie należności związanych z tym lokalem zwróciła się J. P. - w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w W. We wniosku tym zaznaczyła, iż mąż jest "rencistą II grupy inwalidzkiej" i po potrąceniach komorniczych otrzymuje 850 zł. Podniosła też, że stan zdrowia zarówno jej, jak i męża uniemożliwia podjęcie pracy a egzekwowanie należności ze świadczenia męża powoduje istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji.
Omawiany wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Prezesa WAM, który poinformował skarżącą o przepisach (przesłankach) regulujących umarzanie konkretnego rodzaju należności oraz pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku i przedłożenia udokumentowania okoliczności mających znaczenie w sprawie, w tym zwłaszcza kserokopii rachunków związanych z wydatkami na leczenie. Analogicznej treści pismo skierowane zostało do męża skarżącej.
Uzupełniając wniosek, skarżąca przedstawiła dokumentację dotyczącą stanu zdrowia jej i męża.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezes WAM odmówił umorzenia objętej wnioskiem należności (42.515,01 zł), wskazując jako podstawę prawną art. 19 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.); dalej ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r., w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460), dalej rozporządzenie z dnia 29 października 2004 r.
W uzasadnieniu organ podniósł w szczególności, iż skarżąca nie przedstawiła (mimo wezwania) dokumentów obrazujących wydatki ponoszone na leczenie i utrzymanie, stąd sprawę rozpatrzono w myśl § 5 ust. 5 rozporządzenia na podstawie materiału, który był w sprawie.
W omawianej decyzji podniesiono też, iż ze świadczenia męża skarżącej prowadzona jest skuteczna egzekucja komornicza.
Ponadto zaznaczono, iż dłużnicy nie dokonują opłat za lokal od 1998 r. i nie podejmują żadnych działań, aby spłacić choć część zadłużenia.
Utrzymując w mocy powołaną wyżej decyzję Minister Obrony Narodowej podkreślił, iż decyzja dotycząca umorzenia przedmiotowego rodzaju należności ma charakter uznaniowy i podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja zezwalająca na uwzględnienie złożonego wniosku.
Oddalając skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił pogląd o uznaniowym charakterze decyzji dotyczącej umorzenia konkretnego rodzaju należności oraz podkreślił wyczerpujący katalog przesłanek, na podstawie których należności te mogą być umarzane (§ 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r.). Zaznaczył też, że brak tych przesłanek uniemożliwia podjęcie decyzji o umorzeniu.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że zaistniał jakikolwiek z przypadków zawartych w katalogu zawartym w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r.
W szczególności zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. organy rozstrzygające w sprawie prawidłowo rozważyły przesłankę określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia.
W tym zakresie Sąd I instancji podniósł dokonanie pouczenia skarżącej i jej męża o potrzebie przedłożenia dowodów na okoliczności podnoszone we wniosku - w tym w szczególności rachunków związanych z sygnalizowanymi we wniosku wydatkami na leczenie.
Skarżąca i jej mąż nie przedłożyli jednak dowodów dotyczących kosztów leczenia, z których wywodzili twierdzenie o trudnej sytuacji materialnej. Kosztów leczenia nie mogła zaś potwierdzić sama dokumentacja medyczna obrazująca historię i rodzaj schorzeń stron.
Ponadto nie zostały przedłożone dowody potwierdzające inne wydatki.
Brak uzupełnienia wniosku we wskazanym stronom zakresie uzasadniał zatem przyjęcie, iż nie została wykazana przesłanka, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r. w zakresie dotyczącym istotnego zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużnika i jego rodziny w razie prowadzenia egzekucji przedmiotowego rodzaju należności.
Ponadto wobec niespornej okoliczności prowadzenia skutecznej egzekucji z renty męża skarżącej, nie wchodziło w rachubę oparcie się na przesłance wynikającej z pierwszej części § 2 ust. 1 pkt 2 analizowanego rozporządzenia. Z tych samych względów Sąd I instancji za chybione uznał twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił ponadto wyjątkowy charakter instytucji umarzania konkretnego rodzaju należności.
Według zaskarżonego wyroku, rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły prawa materialnego ani norm procesowych.
Końcowo Sąd I instancji zaznaczył, iż wniosek o umorzenie należności może być ponawiany. W razie zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może złożyć kolejny wniosek. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie zamknęło zatem drogi do ubiegania się dalej o umorzenie przedmiotowego rodzaju należności.
W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku J. P., wskazując na naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- 1) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r. oraz
- 2) § 2 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Kasator zgodził się, iż z treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. w związku z powołanymi następnie § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 5 nie wynika obowiązek umorzenia przedmiotowego rodzaju należności, ale zaznaczył, że "trudno przyjąć całkowitą dowolność określenia jego interpretacji". Skoro racjonalny "ustawodawca" określił przypadki uzasadniające umorzenie omawianych należności, to ich wystąpienie winno skutkować umorzeniem.
W ocenie skarżącej - jak podniesiono w skardze - jej sytuacja zdrowotna, rodzinna i majątkowa dawała podstawę do umorzenia należności na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. w związku z "§ 2 ust. 1 pkt 2 bądź 5" rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r.
Podniesiono następnie, że skarżąca jest osobą niepracującą z powodu wskazań lekarskich. Pozostaje pod opieką lekarzy: kardiologa i reumatologa. W związku z podejrzeniem choroby nowotworowej jest też w stałym kontakcie z lekarzem hematologiem. Ostatnio złamała też rękę. Zaznaczono też, iż skarżąca i jej mąż podlegają publicznej opiece zdrowotnej, co łączy się z nieodpłatnością wizyt lekarskich, specjalistycznych badań, zabiegów oraz pobytów w szpitalu. Wobec tego brak przedstawienia rachunków z tego tytułu nie może być okolicznością dyskwalifikującą. Nie tylko rachunki, ale i dokumentacja lekarska obrazuje sytuację materialną. Z doświadczenia życiowego wynika, że pozostawanie pod stałą opieką lekarską związaną z poważnymi problemami zdrowotnymi - świadczy o możliwości podjęcia zatrudnienia. Otrzymywana zaś renta, z której utrzymuje się skarżąca (910,23 zł) nie wystarcza na zaspokojenie najpotrzebniejszych potrzeb. Skarżącej - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - przyznano jednorazową zapomogę przez Wojskowe Biuro Emerytalne.
W świetle powyższego skarżąca spełnia przesłanki zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2, 5 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r., czego dowodem są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (zaświadczenie o wysokości renty, dokumentacja lekarska, deklaracja o stanie majątkowym).
Prowadzenie egzekucji w stosunku do skarżącej i jej męża spowodowałoby istotne zagrożenie dla ich dalszej egzystencji. Z kwoty pozostającej po dokonywanych potrąceniach komorniczych (910,23 zł) opłacane są rachunki za prąd, gaz oraz wykupywane są nadto drogie leki.
Za umorzeniem należności czynszowych przemawia też wzgląd na przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353) dotyczące wysokości potrąceń ze świadczenia rentowego (art. 140 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 pkt 1c).
Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację wskazany organ zaznaczył, iż możliwość powołania się na przesłanki umorzenia przedmiotowego rodzaju należności uzależniona jest od ich udokumentowania.
W niniejszej sprawie, mimo wezwania, nie przedstawiono dokumentów odnośnie wydatków ponoszonych na leczenie, a także innych wydatków - niezbędnych dla oceny sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną zaznaczono też potrzebę uwzględnienia wyjątkowości umarzania przedmiotowego rodzaju należności oraz uznaniowy charakter decyzji wydawanych w tym przedmiocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna z uwagi na brak zawarcia w niej usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc co trzeba podkreślić - nie w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania - w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
W rezultacie sprawę należało rozpoznać wyłącznie w granicach wyznaczonych jej treścią.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto tylko na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ograniczenie to wywoływało bardzo istotne konsekwencje. Pozostawiło bowiem poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie kwestie związane ze stosowaniem przepisów postępowania, a w szczególności z dokonaniem przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez rozstrzygające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej postępowania dowodowego (wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego).
Zaznaczyć przy tym trzeba, że z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004/1/10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005/4/67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt GSK 974/04, LEX 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 293/08, niepubl.;).
Zamierzonego skutku nie mogły zatem odnieść wywody skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w którym zaakceptował on przeprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego (ocenę niewystarczalności uzyskanej od skarżącej i męża dokumentacji dla potwierdzenia zawartych we wniosku o umorzenie twierdzeń).
Polemika kasatora w obrębie kwestii dotyczących sposobu zobrazowania sytuacji skarżącej i jej męża (którą rozstrzygające organy miały za niedostateczna, co potwierdził zaś Sąd I instancji) wykracza poza zagadnienia, które mogą być rozważane przy oparciu się skargi kasacyjnej tylko na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie rozstrzygającego w niniejszej sprawie organu i następnie Sądu I instancji przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżącej w zakresie przesłanki umorzenia przedmiotowego rodzaju należności - określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 in fine rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r. - były w istocie niedostatki w zakresie udokumentowania przez skarżącą i jej męża okoliczności powoływanych w złożonym wniosku.
Jeżeli zatem według skargi kasacyjnej wniosek został poparty wystarczającym udokumentowaniem, a rozstrzygające organy wadliwie oceniły wymowę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to zakwestionowanie zaskarżonego wyroku wymagałoby zgłoszenia zarzutów naruszenia konkretnie oznaczonych przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Skoro jednak tego nie uczyniono, to zaskarżonego wyroku nie mogły podważyć zastrzeżenia skargi kasacyjnej ograniczające się do akcentowania naruszenia prawa materialnego. O naruszeniu prawa materialnego może być mowa tylko wtedy, gdy niesporny jest sposób i wynik dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego. W razie zaś sporu w tym ostatnim zakresie - jak już zaznaczono - wskazane i niezbędne jest wykazanie przez kasatora naruszeń co do stosowania przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogło też odnieść zgłoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r.
W rzeczywistości nie wiadomo z czego kasator wywodzi twierdzenie, że w razie przeprowadzenia egzekucji konkretnych należności nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji lub że postępowanie egzekucyjne było nieskuteczne.
Tylko na marginesie zaznaczyć można natomiast skuteczność dotychczas podejmowanych czynności egzekucyjnych ze świadczeń rentowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje w przedmiocie umarzania konkretnego rodzaju należności mają charakter uznaniowy, co nie oznacza oczywiście dowolności działania rozstrzygających w tego typu sprawach organów administracji publicznej.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż rozstrzygające w niniejszej sprawie organy podały przesłanki jakimi kierowały się wydając w sprawie decyzje i wobec tego ich działania nie można uznać za arbitralne.
Nie ulega też wątpliwości, iż umorzenie omawianych należności ma charakter wyjątkowy, co wymaga skrupulatnego ustalania i badania podstaw do zastosowania tej instytucji.
Skarga kasacyjna - wbrew zawartym w niej twierdzeniom - nie podważyła stanowiska Sądu I instancji akceptującego pogląd orzekających w postępowaniu administracyjnym organów, iż w świetle dotychczas ujawnionego stanu sprawy brak było wystarczających podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącą wniosku.
Oczywiście - jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji - nie zamyka to możliwości składania kolejnych wniosków o umorzenie omawianego rodzaju należności i nie wyklucza w przyszłości uwzględnienia powyższych wniosków, jeżeli tylko udokumentowane zostaną wystarczająco przesłanki warunkujące dokonanie umorzenia.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.
O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w ramach prawa pomocy radcy prawnemu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, biorąc pod uwagę, iż w tym zakresie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazuje na kompetencje wojewódzkiego sądu administracyjnego i potrzebę zachowania zasady dwuinstancyjności.