Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt. VI SA/Wa 1208/14 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2013 r. podczas objazdu kontrolnego drogi krajowej nr [...] pracownicy GDDKiA Rejon w S. stwierdzili dokonanie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] od km 509 + 387 do 509 + 535 SL/ SP polegające na wykonaniu robót budowlanych - ułożenie linii SN i wykonanie przejścia poprzecznego pod drogą oraz umieszczeniu linii SN. Pracownicy dokonali obmiaru zajętej powierzchni pasa w celu realizacji robót 98 m2 - w tym 93,50 m2 zieleńca i 4,5 m2 chodnika oraz umieszczenia urządzenia - linii SN - 7,15 m2 - 143 m wzdłuż drogi x 0.05 m i 1,87 m2 - 25 m w poprzek drogi x 0.075 m, co odnotowano w protokole z dnia [...] września 2013 r. Zarządca drogi krajowej nr 7 ustalił, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, nie posiadając decyzji zezwalającej na takie zajęcie.
GDDKiA pismem z dnia [...] września 2013 r., zawiadomił Skarżącą o oględzinach i wezwał stronę do udziału w nich. W dniu [...] października 2013 r. dokonano oględzin, w których uczestniczył przedstawiciel Skarżącej. Z przeprowadzonych oględzin został sporządzony protokół. W protokole potwierdzono przywrócenie pasa drogowego, po realizacji robót, do stanu pierwotnego w dniu [...] października 2013 r. oraz powierzchnię umieszczenia urządzenia - linii SN do dnia [...].10.2013 r. Skarżąca nie kwestionowała ustalonej przez pracowników GDDKiA powierzchni zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. oraz okresu zajęcia pasa drogowego, co zostało potwierdzone w protokole. Następnie zarządca drogi pismem z dnia [...] listopada 2013 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia zastrzeżeń oraz wniosków w sprawie.
GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 8.261,50 zł za zajęcie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. pasa drogowego od km 509 + 387 do km 509 + 535 drogi krajowej nr [...] w miejscowości S., bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na prowadzeniu robót w pasie drogowym na powierzchni 98,0 m2 oraz umieszczeniu urządzenia obcego - linii SN w pasie drogowym o powierzchni 9,02 m2 od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] października 2013 r.
W decyzji szczegółowo przedstawiono sposób wyliczenia kary, na którą składała się suma powierzchni: chodnika po stronie prawej (pow. 4,50 m²), pasa zieleni po str. prawej pomiędzy rowem a chodnikiem (6,00 m²), pasa zieleni po stronie prawej pomiędzy chodnikiem a ogrodzeniem (4,50 m²), rowu po stronie prawej (9,0 m²) oraz pasa zieleni po stronie lewej - (74 m²)., tj. przez 8 dni. Organ stwierdził, że [...] września 2013 r. umieszczono w pasie drogowym linię energetyczną średniego napięcia (SN) jako urządzenie nie związane z potrzebami zarządzania drogami. Wskazał, że podstawą do obliczenia kary była powierzchnia rzutu poziomego urządzenia umieszczonego w pasie drogowym nie związanego z potrzebami zarządzania drogami w poprzek drogi w terenie zabudowanym (1,87 m²) oraz powierzchnia rzutu poziomego urządzenia umieszczonego w pasie drogowym nie związanego z potrzebami zarządzania drogami wzdłuż drogi w terenie zabudowanym (7,15 m²).
Karę wyliczono za okres od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] października 2013 r., tj. [...] dni. Natomiast od dnia [...] października 2013 r. Skarżąca uzyskała od zarządcy drogi decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi nr [...] urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami. Organ ustalił, że w toku prowadzonego postępowania Skarżąca nie przedstawiła decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
GDDKiA rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.
Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, została ustalona prawidłowo i prawidłowo udokumentowana w formie protokołów (w tym zdjęć i szkiców). Okres zajęcia oraz rodzaje elementów pasa drogowego zostały ustalone właściwie i udokumentowane. Podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, został określony właściwie, co potwierdzają zapisy protokołu.
Uzasadniając zasadność skargi skarżąca zarzuciła przeprowadzenie przez organ kluczowych oględzin nieruchomości bez jej obecności, przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary. Zdaniem skarżącej nie można jednoznacznie ustalić, jaka powierzchnia pasa drogowego faktycznie została zajęta. Skarżąca wskazała, że oględziny pasa drogowego z udziałem strony zostały przeprowadzone dopiero w dniu [...] października 2013 r., w sytuacji gdy pas drogowy został już przywrócony do stanu poprzedniego, chodnik odtworzony, a wykopy w chodniku, pasie zieleni i rowach zostały zasypane. Skarżąca podniosła, że oświadczenie jej pracownika, potwierdzało jedynie ustalenia przedstawicieli GDDKiA w zakresie okoliczności umieszczenia w pasie drogowym urządzenia "obcego" (linii energetycznej SN na odcinku dł. 173 m i szer. 0,05 m). Zdaniem Skarżącej jej pracownik nie zgodził się z obliczeniami, w przedmiocie ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego dokonanymi przez organ administracji publicznej w dniu [...] września 2013 r. Ponadto nie były one wyjaśniane w toku oględzin w dniu [...] października 2013 r., o czym miała świadczyć treść protokołu z tej daty.
W ocenie Sądu I instancji skarga nie była zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie naruszały prawa.
WSA stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a., wbrew zarzutom skarżącej. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego. Skarżąca przed przeprowadzeniem robót w pasie drogowym oraz na umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego powinna uzyskać zgodę zarządcy drogi. Skoro Skarżąca nie uzyskała zgody zarządcy drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył im karę pieniężną.
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu dokonania oględzin i pomiarów zajętego bez zezwolenia pasa drogowego, podzielił stanowisko zarządcy drogi o konieczności natychmiastowego dokonania oględzin i pomiarów ze względu na obawę przed zaniknięciem robót. Z czynności tych sporządzono szczegółową notatkę, w której wskazano pomierzone powierzchnie zajętego bez zezwolenia pasa drogowego, dołączając stosowną dokumentację fotograficzną.
Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2012, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. 2016, poz. 23 z późn. zm. (dalej: k.p.a.) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu w jakim ten pas był zajęty przez E. S.A., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwała na precyzyjne ustalenie powierzchni i okresu w jakim pas drogowy został zajęty przez Spółkę, a sam materiał dowodowy został zebrany poza postępowaniem administracyjnym,
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej został zapewniony stronie czynny udziału w każdym stadium postępowania, podczas gdy kluczowe dla przedmiotowego postępowania ustalenia i dowody zostały poczynione poza postępowaniem administracyjnym
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 k.p.a. i 85 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd, że materiał dowodowy pomimo braku zawiadomienia strony o oględzinach przeprowadzonych w dniu 24.09.2013 r. został zebrany w sposób prawidłowy, podczas gdy kluczowe dla przedmiotowego postępowania ustalenia i dowody zostały poczynione poza postępowaniem administracyjnym;
- 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - obrazę art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., t.j. Dz.U. 2013, poz. 260 z późn. zm. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] nakładającej karę pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w S., bez właściwego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego i okresu jego trwania.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał oddalenia tej skargi w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstawa, z tego powodu nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są jej zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Zasadniczo Spółka stawia jeden zarzut naruszenia prawa procesowego, chociaż redakcyjnie ujmuje swoje stanowisko w trzech odrębnych zarzutach. Sąd II instancji dostrzegając, że merytorycznie jest to jeden zarzut dokona łącznej oceny podniesionych w nim naruszeń. Zdaniem Spółki wyrok Sądu I instancji narusza prawo, zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80, art. 79 i 85 k.p.a., bo błędnie przyjmuje, że organ poprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, w którym poprawnie ustalił stan faktyczny i wreszcie dokonał jego poprawnej oceny. Jak podkreśla strona skarżąca kasacyjnie naruszenie wskazanych przepisów polega na ich błędnej wykładni, skutkiem czego było bezpodstawne przyjęcie, że organ właściwie ustalił obszar zajętego przez Spółkę pasa drogowego, a strona brała udział w postępowaniu wyjaśniającym, w którym miała zagwarantowany czynny udział.
Zarzut sformułowany w taki sposób jest merytorycznie nietrafny, a dodatkowo wadliwy formalnie. Spółka twierdzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wymienionych w zarzucie przepisów w ten sposób, że dokonał ich wadliwej wykładni i ten błąd Sądu doprowadził do wadliwych ustaleń faktycznych. NSA zwraca uwagę, że wadliwa wykładnia to niezgodne z prawem ustalenie treści przepisu, zatem przypisanie terminom (pojęciom), którymi posługuje się ustawa innego znaczenia niż to, które powinno być im przypisane. W rozpoznawanej sprawie ta wada nie ma miejsca, bo też mieć nie mogła, skoro odnoszona jest do przepisów procesowych, a w tych ramach do dokonanych ustaleń faktycznych lub oceny stwierdzonych faktów.
Zatem Sąd II instancji nie może przyjąć, że zaskarżony wyrok narusza prawo na skutek wadliwej wykładni przepisów procesowych. Ponieważ postępowanie kasacyjne jest wyznaczone granicami zarzutów, tym samym także sposobem określenia charakteru naruszenia, bo to wynika wprost z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to Sąd II instancji nie ma prawem określonej możliwości do modyfikowania sposobu rozumienia charakteru naruszenia, które ma stanowić podstawę zakwestionowania wyroku. NSA może tylko, bo na to zezwala judykatura (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., ONSAiWSA nr 1/2010 r., poz.
1) przyjęć taki sposób rozumienia zarzutu jaki daje się w ostateczności ustalić na podstawie treści uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. Wychodząc z takiego założenia Sąd II instancji twierdzi, że Spółka domaga się uchylenia skarżonego wyroku, bo przyjmuje twierdzenie, że organy wadliwie ustaliły istotne dla wymierzenia kary okoliczności, do których odsyła ustawa stanowiąca podstawę prawną wydania decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie prawidłowo ocenił dokonane przez organ ustalenia. Przede wszystkich nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że protokół kontroli z dnia [...] września 2013 r. nie ma waloru dowodowego, bo był sporządzony przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary, bez udziału strony. Sąd II instancji podkreśla, że w postępowaniu administracyjnym dowodem jest wszystko co zmierza do wyjaśnienia sprawy i nie narusza prawa. Konsekwencją takiego ukształtowania środków dowodowych w k.p.a. musi być uznanie, że walor dowodowy posiadają także ustalenia dokonane przez organ, jeżeli związane są one z jego zakresem zadań i kompetencji. Skoro zarządca drogi na gruncie u.d.p. ma nadzorować sposób działania podmiotów w pasie drogowym, ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, to organ taki jest uprawniony do dokonywania kontroli i stwierdzania dostrzeżonych naruszeń pasa drogowego. Trudno, by te działania były dokonywane w postępowaniu administracyjnym i by miały miejsce po zawiadomieniu strony. Procesowe dokonanie takiej czynności to oględziny, które przecież w rozpoznawanej sprawie zostały dokonane i w ramach których potwierdzono ustalenia kontrolne. Z tego więc względu nie można twierdzić, jak czyni to Spółka, że istotne dla sprawy okoliczności zostały stwierdzone poza postępowaniem. W podobny sposób należy odnieść się do jej stanowiska, w którym kwestionuje prawidłowość ustaleń związanych z przebiegiem pasa drogowego. Sąd II instancji raz jeszcze podkreśla, że dowodem może być wszystko, o ile w sposób racjonalny i logiczny określa prawnie istotne fakty. Z tego powodu nie można jako trafnego uznać stanowiska Spółki, że pas drogowy może być wyznaczony tylko na podstawie książki drogi. Ten dokument ma swoje znaczenie, ale nie jest jedynym, na podstawie którego można ustalić przebieg pasa drogowego. Zwłaszcza w rozpoznawanej spawie jest to istotne, bo ta okoliczność nie była kwestionowana w postępowaniu przed organem. Z tych wszystkich względów NSA stwierdza, że skarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania w sposób i w zakresie określonym w skardze kasacyjnej.
Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna w tym zakresie podnosi naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i stwierdza, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, pomimo tego, że organ niewłaściwie stosował ten przepis bo nie ustalił powierzchni zajętego pasa drogowego. Zarzut postawiony w ten sposób jest formalnie wadliwy. Przede wszystkim nie wskazuje jaki przepis został naruszony przez Sąd I instancji, bo z całą pewnością nie mógł to być art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., gdyż tego przepisu Sąd I instancji nie stosował, a tylko kontrolował to stosowanie.
Nadto z treści zarzutu wynika, że odnosi się on do ustaleń faktycznych, a te kwestie nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Wreszcie każdy zarzut, w tym także oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., musi być uzasadniony, bo to strona ma wykazać na czym polega istota naruszenia, a Sąd II instancji tylko w takim zakresie może kontrolować poprawność wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej tych elementów brak, zatem NSA nie może dokonać kontroli wyroku, bo nie została wyznaczona podstawa takiej kontroli.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.