Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2022 r., sygn. akt II GSK 633/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1358/18 oddalił skargę P.B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, Główny Inspektor) z 27 września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przeprowadzona w dniach 9-24 kwietnia 2018 r., zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200; dalej: u.t.d.), kontrola czasu pracy 9 zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego kierowców za okres od 1 maja do 31 lipca 2017 r. wykazała naruszenia w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, braku w okazanej wykresówce wymaganych wpisów, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie: wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzeniu pojazdu oraz udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Z kontroli sporządzono protokół z 24 lipca 2017 r.

Decyzją z 21 czerwca 2018 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), działając m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 16 950 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 15 000 zł. W podstawie prawnej organ wskazał m.in. art. 92a, art. 92b, art. 92c u.t.d. oraz Ip. 5.1, Ip. 5.3, Ip. 5.4, Ip. 6,3.6, Ip. 6.3.7 oraz Ip. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie może przekroczyć 15 000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W związku ze stwierdzeniem, że skarżący zatrudniał w kontrolowanym okresie 9 kierowców, organ odwoławczy nałożył na skarżącego łączną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Organ odwoławczy po ponownej analizie sprawy nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

WSA podzielił ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie naruszając reguł procesowych gwarantujących prawidłowość ustalenia podstawy faktycznej oraz ochronę praw strony. W ocenie sądu pierwszej instancji materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i pełny, a jego ocena mieści się w granicach swobody przyznanej organom, nie popadając w dowolność, arbitralność lub sprzeczność. W związku z tym WSA uznał za niezasadne wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie są uzasadnione zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej oraz zastosowania sankcji określonych w załączniku nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 23 zmieniła treść załącznika nr 3 do u.t.d. Za niezasadne WSA uznał zarzuty dotyczące sankcji określonej w lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d. i wskazał, że naruszające prawo zachowania przedsiębiorcy mają w tym wypadku charakter formalny i sankcjonowaniu podlega samo okazanie w toku trwania kontroli niepełnych danych dotyczących aktywności danego kierowcy (w więc jej wszelkich podlegających rejestracji postaci (w tym czasu prowadzenia pojazdu, tzw. innej pracy oraz tzw. okresów gotowości), niezależnie od tego, jak faktycznie przedstawiał się stan aktywności kierowcy w badanym okresie.

Przedłożone ewidencje czasu pracy i czasu wolnego oraz wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie sąd uznał za niewiarygodne. Za chybione WSA uznał zarzuty dotyczące niezastosowania przez organy art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Zakresem wyłączenia, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie są objęte wszelkie przejazdy w ramach napraw i konserwacji pojazdów, lecz jedynie przejazdy pojazdami, które są poddawane próbom drogowym w ramach napraw albo konserwacji. Niezależnie od powyższego skarżący nie wykazał, aby przejazdy niepoddane wymaganej rejestracji były rzeczywiście wykonywane w ramach prób drogowych w związku z naprawami lub konserwacją.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisów egzoneracyjnych tj. art. 92b i 92c u.t.d. oraz art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organ odwoławczy po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie wskazując, że za ustalone i szczegółowo opisane w decyzji uchybienia odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca. W ocenie sądu skarżący nie wykazał w wiarygodny sposób zaistnienia okoliczności zwalniających go z tej odpowiedzialności, gdyż złożone w sprawie wyjaśnienia nie mogą być uznane za realizację przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw WSA uznał również zarzuty naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wnioskowanych przez skarżącego dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. przesłuchania kierowców sporządzających wykresówki, przesłuchania skarżącego, a także przez "zaniechanie uzyskania dokumentacji z postępowania w sprawie wypadków drogowych i innych zgłoszonych w czasie trwania postępowania". W ocenie sądu zgromadzony materiał dowodowy, w tym m.in. wszystkie dokumenty uzyskane przez organ z urzędu oraz zaoferowane przez stronę, okazał się wyczerpujący, pełny i wiarygodny, przez co nie było podstaw do dalszego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na naruszeniu:

1. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. na skutek czego sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargi. Błąd sądu polegał na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że strona miała wpływ na zaistniałe naruszenia i jest odpowiedzialna za suwerenną i świadomą decyzję kierowców o popełnieniu naruszeń z zakresu czasu pracy, w szczególności strona podkreśla, że w trakcie postępowania dostarczyła wymaganą dokumentację skarżącego (niepełne dane o okresach aktywności);
2. 2. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że strona nie dopełniła obowiązku udowodnienia braku odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 28 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna P.B. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona stawia wyrokowi sądu pierwszej instancji dwa zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym przepis ten łączy raz z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., a w drugim ujęciu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W obu ujęciach zarzuty są niezasadne. Przede wszystkim dlatego, że są formalnie wadliwe, a to oznacza, że NSA nie może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat wadliwych zarzutów. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna wyznacza zakres i kierunek kontroli wyroku, a sąd drugiej instancji nie ma możliwości działania z urzędu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznym zarzutem kasacyjnym wówczas, gdy strona wykaże, że uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną nie zawiera części składowych wymaganych przez ustawę. Zatem jest wadliwe formalnie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przepisem, który stanowiłby podstawę do zwalczania merytorycznego stanowiska sądu. Temu celowi służą zarzuty stawiane we właściwej podstawie prawnej z art. 174 p.p.s.a. Z tego powodu NSA stwierdza, że rozpoznawane zarzuty nie dają podstaw do przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Pierwszy zarzut dlatego, że łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z wadami postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organami. Naruszenia tego rodzaju leżą poza dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie mogą być łączone z trafnością lub nietrafnością kontroli sądowej w zakresie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organami.

Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd buduje uzasadnienie wyroku z pominięciem elementów wskazanych w tym przepisie. Przy czym podkreślić należy, że o ile ustawa dla poprawności uzasadnienia wyroku wymaga, by zawierało ono wszystkie formalne elementy z art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak nie nakłada na sąd formalnych ograniczeń, których zaistnienie realizuje formalną stronę uzasadnienia. Innymi słowy ustawa wymaga, by każde poprawnie sporządzone uzasadnienie składało się z elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak ich spełnienie, a więc zrealizowanie w konkretnym uzasadnieniu pozostawione zostało w dyspozycji sądu. Oznacza to, że sposób realizacji nakazu płynącego z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jest odformalizowany. Z tych powodów rozpoznawany zarzut musiał być uznany za niezasadny.

W ten sam sposób musi być oceniony drugi z zarzutów, a więc naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy czym w tym zarzucie, zupełnie wadliwym formalnie, strona podnosi naruszenie przepisów w sposób, w który nigdy nie może mieć ono miejsca. Między art. 141 § 4 p.p.s.a. a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nigdy nie zachodzi związek na jaki wskazuje zarzut kasacyjny. Oba przepisy należą niewątpliwie do jednej ustawy i są jej jednostkami redakcyjnymi. Natomiast nie ma między nimi związku, bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter merytoryczny, bowiem wiąże się z oceną kontroli dokonanej przez sąd pierwszej instancji. W przypadku tego przepisu chodzi o wadliwość tej kontroli ze względu na nieuwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie organów administracji publicznej było wadliwe ze względu na stosowanie prawa materialnego.

Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego może być poprawny tylko wówczas, gdy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zostaje powiązany z właściwymi materialnymi przepisami administracyjnymi. Brak wskazania takich przepisów zawsze prowadzi do wadliwości zarzutu. Tym bardziej gdy przepis ten zostaje połączony z art. 141 § 4 p.p.s.a., który przecież nie jest przepisem materialnym, a co więcej w ogóle nie jest skierowany do organów.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.