Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/09, oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania na stanowisko asesora komorniczego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
A. C., w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek o powołanie go na stanowisko asesora komorniczego w trybie art. 100 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej: u.k.s.e.).
Minister Sprawiedliwości, decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w przedmiocie powołania A. C. na stanowisko asesora komorniczego w trybie art. 100 u.k.s.e.
Następnie Minister Sprawiedliwości, orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że przywołany przez skarżącego art. 100 u.k.s.e. bezspornie wygasł z chwilą wejścia w życie nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, dokonanej ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 12, poz. 169, dalej: ustawa zmieniająca) tj. w dniu 28 grudnia 2007 r. Z uwagi na nieistnienie podstawy materialnoprawnej żądania skarżącego, postępowanie w sprawie powołania, przez Ministra Sprawiedliwości, A. C. na stanowisko komornika sądowego, w trybie art. 100 u.k.s.e, stało się bezprzedmiotowe.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wnioskodawca, w dniu wejścia w życie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji spełniał wszystkie wymogi określone w art. 10 ust. 1 u.k.s.e. Organ zauważył, że w przepisach przejściowych, ustawodawca nie zajmował się sytuacją osób mających ukończone studia wyższe prawnicze lub administracyjne, które zgodnie z obowiązującymi przepisami, do czasu wejścia w życie ustawy odbyły praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy. Zostały one uznane za osoby, które mogły ubiegać się, po spełnieniu dodatkowego warunku "posiadania obywatelstwa polskiego" i "nieskazitelnego charakteru" – o powołanie na stanowisko komornika - w trybie art. 10 ust. 1 u.k.s.e., a także na stanowisko asesora komorniczego – na podstawie art. 32 ust. 1 u.k.s.e.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że A. C. w dniu wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, spełniał wszelkie wymogi określone w art. 10 ust. 1 u.k.s.e. W dniu [...] października 1996 r. ukończył on studia wyższe, uzyskując tytuł magistra administracji. Ponadto [...] czerwca 1993 r. rozpoczął praktykę komorniczą, zakończoną egzaminem na stanowisko komornika, złożonym [...] grudnia 1994 r.
Sytuacja umożliwiająca powołanie egzaminowanego praktykanta komorniczego na stanowisko asesora zmieniła się po dokonaniu systemowej nowelizacji omawianej ustawy. Artykuł 1 pkt 7 ustawy zmieniającej, zmienił treść art. 10 i art. 32 u.k.s.e., nakładając między innymi obowiązek posiadania przez aplikanta, asesora i komornika wykształcenia prawniczego. Brzmienie znowelizowanej ustawy rozszerzyło wachlarz wymogów, jakie winien spełniać kandydat na komornika sądowego. Wspomniana zmiana dotyczyła także warunków powołania na stanowisko asesora komorniczego (art. 31 ust. 1 u.k.s.e.).
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, nowelizacja ustawy o komornikach sądowych i egzekucji uczyniła nieaktualnym brzmienie art. 100 u.k.s.e., a także zawarte w nim odwołanie się do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3, któremu nadano kompletnie inne brzmienie.
Organ zaznaczył, że w ustawie nowelizującej zamieszczono przepisy przejściowe, regulujące sytuację osób, którym przysługiwał status aplikanta i asesora komorniczego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości przepisy przejściowe ustawy zmieniającej zastąpiły dotychczasowe przepisy przejściowe i końcowe ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przepis art. 12 ustawy zmieniającej, na nowo określił kategorię osób, które w dniu wejścia w życie nowej ustawy, bez spełnienia wszystkich wymogów ustawowych, mogą być powołane na stanowisko asesora komorniczego. Nowela ta nadto przewidywała tylko jeden sposób powołania asesora komorniczego, w trybie art. 32 ust. 3 u.k.s.e. – poprzez prezesa właściwego sądu apelacyjnego, a nie przez Ministra Sprawiedliwości, w trybie art. 100 u.k.s.e..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę A. C., podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, z powodu braku przepisu prawa materialnego, pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego.
W ocenie Sądu, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania skarżącego określiła normę prawa materialnego (art. 100 u.k.s.e.), stanowiącą jego podstawę i organ właściwy do jego załatwienia. Przekazanie podania innemu organowi, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. następuje po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym ustaleniu, że właściwy w sprawie jest inny organ. W okolicznościach sprawy, nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do załatwienia wniosku złożonego na podstawie art. 100 u.k.s.e. był Minister Sprawiedliwości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem był sposób załatwienia wniosku skarżącego, a ściśle mówiąc jego nierozpoznanie z powodu bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem przepisu prawa materialnego, pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie wniosku.
WSA podzielił argumentację organu, o utracie mocy obowiązującej art. 100 u.k.s.e. Zdaniem Sądu, skarżący błędnie upatrywał jako podstawę żądania powołania na stanowisko asesora komorniczego art. 100 u.k.s.e. Sąd pierwszej instancji podniósł, że był to przepis o charakterze przejściowym, którego istnienie ustawa nowelizująca uczyniła nieaktualnym. Dyspozycja omawianego przepisu została wyczerpana w realiach stosunków prawnych powstałych z dniem wejścia w życie nowych przepisów. Wyczerpała się zatem możliwość jego realizacji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wprawdzie przepis art. 100. u.k.s.e nie został formalnie uchylony ani nie wygasł w związku z regulacją zawartą w samym akcie zawierającym ten przepis, to jednak nie budziło wątpliwości, że przepis ten nie obowiązuje. WSA podkreślił przy tym, że ustawa zmieniająca zawierała przepisy przejściowe regulujące sytuację osób, którym przysługiwał status aplikanta i asesora komorniczego. Ustawa ta zastąpiła przepisy przejściowe i końcowe ustawy w pierwotnym brzmieniu, zastępując je nowymi. Wobec tego, że w późniejszym akcie, w wyniku systemowej nowelizacja ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, instytucja komornika i asesora komorniczego została ukształtowana na nowo, to w związku regułami kolizyjnymi, dotychczasowy przepis art. 100 u.k.s.e. nie znajdował już w żadnym przypadku zastosowania do oceny zdarzeń powstałych po wejściu w życie nowej regulacji.
A. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi poprzez powołanie go na stanowisko asesora komorniczego, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, poprzez bezzasadne uznanie przepisu art. 100 u.k.s.e. za nieobowiązujący, w sytuacji gdy nie został on uchylony przez żaden inny przepis prawa, ani tez żaden inny, późniejszy przepis prawa nie uregulował w inny sposób materii uregulowanej w art. 100 u.k.s.e.;
- 2. prawa materialnego, poprzez bezzasadne, sprzeczne z literalną, jak również logiczną i celowościową wykładnią przepisu art. 100 u.k.s.e. poprzez przyjęcie założenia, że przepis ten nie dotyczy skarżącego i nie stanowi podstawy do powołania go przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko asesora komorniczego;
- 3. przepisów postępowania, poprzez błędne założenie, że Minister Sprawiedliwości, w przypadku uznania swojej niewłaściwości do powołania skarżącego na stanowisko asesora komorniczego, nie miał obowiązku przekazania jego wniosku organowi właściwemu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że pogląd Ministra Sprawiedliwości, podzielony przez Sąd pierwszej instancji, w myśl którego przepis art. 100 u.k.s.e. utracił moc z dniem 28 grudnia 2007 r., w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, narusza podstawowe zasady wykładni prawa. Skarżący podkreślił, że ani Minister Sprawiedliwości, w uzasadnieniu decyzji wydanych na skutek wniosków skarżącego, ani Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał żadnego przepisu, który uchylałby przepis art. 100 u.k.s.e. wprost, ani też przepisu późniejszego, który w sposób odmienny niż ten przepis regulowałby kwestię powoływania na asesorów komorniczych osób, które zdały egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W ocenie skarżącego, art. 100 u.k.s.e. nie został uchylony ani wprost ani w sposób pośredni a zatem nadal obowiązuje.
Skarżący podkreślił jednocześnie, że trudno uznać, aby dokonując wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji celem ustawodawcy było pozbawienie prawa do pełnienia funkcji asesora komorniczego osób, które zdały egzamin komorniczy przed wejściem w życie ustawy i spełniają wszystkie, poza odbyciem aplikacji, konieczne do pełnienia tej funkcji wymogi ustawowe. Kolejne nowelizacje ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w tym wprowadzona ustawą zmieniającą, nie zawierały regulacji dotyczących osób, które zdały egzamin przed wejściem w życie ustawy o komornikach (i wobec tego nie odbyły aplikacji, lecz praktykę). Wskazał również, że skoro ma prawo do ubiegania się o stanowisko komornika, to tym bardziej, ma prawo ubiegania się o niższe stanowisko asesora na podstawie art. 100 u.k.s.e., albowiem prawa praktykantów, którzy zdali egzamin przed wejściem w życie tej ustawy, do ubiegania się o powołanie na stanowisko asesora komorniczego, zostały wyraźnie w tym przepisie uregulowane (w przeciwieństwie do prawa ubiegania się o powołanie na stanowisko komornika, które uregulowane nie zostało).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez bezzasadne uznanie przepisu art. 100 u.k.s.e. za nieobowiązujący, w sytuacji gdy nie został on uchylony przez żaden inny przepis prawa, ani tez żaden inny, późniejszy przepis prawa nie uregulował w inny sposób materii uregulowanej w art. 100 u.k.s.e. Jak już wspomniano naruszenie prawa materialnego może wystąpić w dwóch postaciach tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, natomiast ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje naruszenia prawa materialnego przez "bezzasadne uznanie", że konkretny przepis prawa nie obowiązuje. Z obszernego uzasadnienia omawianego zarzutu także nie wynika, czy według skarżącego doszło do błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie powołania skarżącego na stanowisko asesora komorniczego. Podstawową kwestią, jak trafnie zauważył WSA, była ocena czy Minister Sprawiedliwości słusznie uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu nieistnienia podstawy matrialnoprawnej pozwalającej na rozpatrzenie wniosku skarżącego. W związku z tym podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał decyzję Ministra Sprawiedliwości za zgodną z prawem powinno nastąpić poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na przyjęcie przez organ niewłaściwej formy procesowej zakończenia postępowania. W ramach tego zarzutu skarżący mógłby wykazać, że przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości i zaakceptowana przez WSA przesłanka umorzenia postępowania nie zaistniała.
Taki zarzut nie został jednak przez skarżącego sformułowany, a Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie był uprawniony do badania trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż zostały wskazane w skardze kasacyjnej.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 100 u.k.s.e. przez przyjęcie założenia, że "przepis ten nie dotyczy skarżącego i nie stanowi podstawy do powołania go przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko asesora komorniczego". W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni art. 100 u.k.s.e. w sposób sugerowany przez skarżącego. Sąd nie stwierdził też, że art. 100 u.k.s.e. "(...)nie dotyczy skarżącego i nie stanowi podstawy do powołania go przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko asesora komorniczego".
Natomiast WSA oceniając legalność decyzji Ministra Sprawiedliwości uznał, że art. 100 u.k.s.e. nie mógł stanowić podstawy prawnej do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego z uwagi na utratę mocy obowiązującej i w konsekwencji przyjął, iż decyzja o umorzeniu postępowania była zgodna z prawem. Jak już wspomniano skarżący nie zakwestionował poprawności dokonanej przez Sąd oceny zaistnienia podstaw umorzenia postępowania. Z podanych przyczyn omawiany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędne założenie, że Minister Sprawiedliwości, w przypadku uznania swojej niewłaściwości do powołania skarżącego na stanowisko asesora komorniczego, nie miał obowiązku przekazania jego wniosku organowi właściwemu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim należy zauważyć, że postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga nie tylko wskazania przepisu, który naruszył Sąd pierwszej instancji, ale także wyjaśnienia jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Skarżący formułując omawiany zarzut nie wymienił żadnego przepisu postępowania, któremu uchybił WSA, ani nie wykazał, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozpoznawanej przez ten Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.