Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1689/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. M. U. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wywiódł, iż u skarżącej została przeprowadzona w dniach [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. kontrola w zakresie jakości handlowej przetworów z mięsa czerwonego, co do zgodności z deklaracją producenta, w trakcie której pobrano do badań próbki kiełbasy białej parzonej oraz kiełbasy o nazwie "[...]". W wyniku przeprowadzonych badań ustalono, że badane cechy jakościowe nie odpowiadają wymaganiom zawartym w opisie produktu ze względu na obecność surowca drobiowego – kurczaka; w kiełbasie białej parzonej w ilości 4,4 %, a w kiełbasie o nazwie "[...]" w ilości 5,0 %.
W wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, M. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. (dalej Wojewódzki Inspektor lub organ I instancji) decyzją z dnia 10 maja 2012 r., na podstawie art. 40a ust. 4, art. 40a ust. 5 i art. 21 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 10 lit. c/, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości), art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 32 z 1 lutego 2002 r.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 25.000 zł. Przedmiotowa kara pieniężna została wymierzona skarżącej za wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, tj. kiełbasy białej parzonej oznaczonej nr partii prod. [...],o wielkości 462,80 kg, w cenie zbytu brutto 11,61 zł/kg oraz kiełbasy pod nazwą "[...]" oznaczonej nr partii prod. [...], o wielkości 237,8 kg, w cenie zbytu brutto 12,91 zł/kg.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca nie dochowała ciążącego na niej obowiązku zapewnienia zgodności produkowanych artykułów z wymogami prawa żywnościowego i deklarowaną normą. Skarżąca nie stosowała należytych procedur kontrolnych, aby zapewnić właściwą jakość handlową produktu, wskutek czego w jego składzie stwierdzono obecność mięsa z kurczaka, którego zgodnie z deklaracją producenta nie powinno być w składzie. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że przy wymiarze kary uwzględnił wszystkie przesłanki określone w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Główny Inspektor albo organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Odwołując się do zarzutów odwołania, Główny Inspektor stwierdził, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodu w charakterze świadka z zeznań pracownika skarżącej spółki nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, wobec jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości oświadczenia strony, iż nieprawidłowość jest wynikiem błędu pracownika. Organ wskazał, że okoliczności tej nie kwestionuje, ale to nie zwalniało skarżącej z odpowiedzialności za jakość produktów. Dlatego uznał, że stopień szkodliwości czynu jest znaczny, a nie średni, jak to przyjął organ I instancji. Organ wskazał, iż zakwestionowane wyroby wędliniarskie są oznakowane w sposób, który narusza interesy konsumenta, w tym prawo do informacji. Konsument ma prawo do nabywania produktów, których rzeczywista jakość handlowa jest dokładnym odzwierciedleniem jakości handlowej deklarowanej przez producenta.
W konsekwencji konsument został narażony na zakup produktu zafałszowanego, którego skład był niezgodny z deklaracją producenta, ze względu na obecność mięsa z kurczaka. Organ stwierdził, iż interes konsumenta został naruszony w sposób istotny. Prawidłowe oznakowanie środka spożywczego jest bardzo ważne dla przeciętnego konsumenta, gdyż informacje umieszczone na opakowaniach, etykietach produktów żywnościowych są źródłem podstawowej i niezbędnej wiedzy dla właściwego i świadomego wyboru. Skarżącej nie można przypisać winy umyślnej, natomiast jako producentowi działającemu od wielu lat na rynku spożywczym, można przypisać brak należytej staranności, która jest obowiązującym standardem działania profesjonalisty. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że zakres naruszenia jest znaczny, na co wskazuje rodzaj stwierdzonej nieprawidłowości (udział mięsa drobiowego – 4,4 % i 5 %), łączna masa 700,6 kg i łączna wartość kwestionowanych partii tj. 8.443,10 zł. Oceniając dotychczasową działalność spółki wskazał na fakt, że w dotychczasowej działalności stwierdzono niezgodności, bowiem w latach 2010-2011 zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości 10.000 zł (decyzja z dnia 22 listopada 2010 r.), 5.000 zł (decyzja z dnia 29 kwietnia 2011 r.), 8.000 zł (decyzja z dnia 12 lipca 2011 r.) za wprowadzenie do obrotu handlowego zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego.
Główny Inspektor stwierdził, iż nie ma podstaw do obniżenia kary do wysokości 1.000 zł, która jest karą minimalną, gdyż kontrolowany podmiot był już uprzednio karany w drodze decyzji administracyjnych za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Natomiast wymierzona obecnie kara stanowi ok. 0,01% kary maksymalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki na powyższą decyzję, w pełni podzielając stanowisko organu, że oznakowanie zakwestionowanych produktów jako kiełbasy białej parzonej oraz kiełbasy pod nazwą "Kiełbasa Wójta", naruszało art. 6 ust. 2 ustawy o jakości oraz art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Stwierdzone naruszenie stanowiło zafałszowanie w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c/ ustawy o jakości. W związku z tym organ trafnie uznał, że deklarowana przez skarżącą jakość handlowa przedmiotowego artykułu rolno-spożywczego w jego oznakowaniu nie odpowiadała jego składowi, zatem na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości nałożył karę pieniężną, podając szczegółowe przesłanki określające jej wysokość, a wynikające z art. 40a ust. 5 tej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji, wymierzona w sprawie kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, zaś wydana w sprawie decyzja nie ma charakteru dowolnego. Organ dokonał przewidzianego w powołanym przepisie miarkowania kary. Ponadto kara w tej wysokości, zdaniem Sądu, spełni swoją funkcję prewencyjną - jest wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, mającym zapobiegać uporczywemu powtarzaniu nagannych praktyk rynkowych, oraz funkcję represyjną - stanowi znaczącą dolegliwość dla przedsiębiorcy, nie niosąc za sobą jednocześnie ryzyka wyeliminowania go z obrotu gospodarczego (z racji m.in. wielkości obrotów skarżącej w 2011 r.). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Z. M. U. Sp. z o.o. w C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 40 a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez przyjęcie, iż nałożona kara w wysokości 25.000 zł jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkości jego obrotów.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji za organem nie uwzględnił przy wymierzeniu wysokości kary faktu, że odpowiedzialność za wadliwą partię towaru ponosi pracownik skarżącej spółki. Również stopień szkodliwości czynu był średni, gdyż w badanych wyrobach nie znaleziono substancji niedozwolonej, a rodzaj mięsa dodanego do nich nie stwarzał dla konsumenta zagrożenia dla zdrowia, powszechnie bowiem wiadomym jest, iż mięso z kurczaka należy do mięs łatwiej przyswajalnych dla organizmu i w powszechnym odczuciu bardziej zdrowych. Także w składzie kiełbasy białej parzonej znajdowało się mięso indycze będące rodzajem mięsa drobiowego, podobnie jak mięso z kurczaka. Powyższe w ocenie skarżącej dowodzi, że nie ma podstaw do twierdzenia o znacznej szkodliwości czynu, gdyż w okolicznościach sprawy była ona wręcz mała.
Zarzucono też, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżąca poprzez swoje zaniedbanie wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające wymagań jakości handlowej (zafałszowane). Jednorazowy incydent spowodowany przez nieodpowiedzialnego pracownika nie może być podstawą do formułowania tego rodzaju ustaleń. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu, iż strona skarżąca nie dołożyła należytej staranności wymaganej od profesjonalisty w danych warunkach.
Reasumując, strona skarżąca podniosła, iż w okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć za właściwą wykładnię przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości dokonaną przez Sąd I instancji, z której wynika, że wymierzona przez organ kara jest adekwatna do przesłanek wskazanych w tym ostatnio wymienionym przepisie. Zdaniem skarżącej taką adekwatną karą jest kwota 1.000 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia.
W przepisie art. 174 p.p.s.a. wskazano, że skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. II OSK 16/05, lex 192124; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. OSK 539/04, lex 165771; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 611/12, lex 1372101). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – tzw. błąd subsumpcji – oznacza wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Przytoczenie powyższych uwag było uzasadnione, zważywszy na konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej, którą oparto jedynie o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucono bowiem niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Przy czym w petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano w istocie zarzutu błędnej wykładni powyższych przepisów. Tego rodzaju zarzut pojawia się częściowo w uzasadnieniu skargi. Wynika z niego, że autor skargi kasacyjnej upatruje błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości w tym, że do zafałszowania artykułu rolno-spożywczego dochodzi jedynie wówczas, gdy wprowadzający do obrotu taki artykuł miał świadomość, że nie spełnia on wymagań jakościowych, co oznacza, że organ winien badać za każdym razem istnienie oraz stopień zawinienia.
Zarzut ten jest nietrafny.
Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł. Wprowadzona tym przepisem odpowiedzialność, wbrew zarzutom kasatora, ma charakter administracyjny, a tym samym dla jej ustanowienia ma znaczenie nie tyle to, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa, ale to, czy został wprowadzony do obrotu produkt zafałszowany. Zatem dla zastosowania omawianego przepisu nie jest wymagane przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu zafałszowany produkt żywnościowy do obrotu.
Przepis ten jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, a więc już za sam fakt zachowania naruszającego taki przepis. Jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105, lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stasowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości z uwagi na błędną wykładnię nie jest trafny. Dodać należy, że okolicznosći takie jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasowa działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość obrotów osiąganych przez ten podmiot, mają jedynie wpływ na wysokość wymierzonej kary (art. 40a ust. 5 ustawy o jakości), a nie na kwalifikację czynu.
Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wymienione w tym przepisie przesłanki mają wpływ na wymiar kary. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia błędnej wykładni tej norm prawnej, nie wskazał w istocie tej formy naruszenia przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentacji, która odnosiłaby się do tego rodzaju naruszenia i sprowadzała do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie, wbrew jednoznacznej treści przepisu, odczytał np. kryteria wymiaru wysokości kary. W przepisie art. 40a ust. 5 ustawy o jakości zostały określone kryteria, którymi muszą kierować się organy wymierzając karę przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zatem w tym przepisie ustawa przewiduje miarkowanie kary. Tak też intencje ustawodawcy zawarte w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości odczytał Sąd I instancji.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości oraz ich niewłaściwego zastosowania, gdyż błędnie przyjął, że nałożona kara w wysokości 25.000 zł jest adekwatna do przesłanek określonych w art. 40a ust. 5 tejże ustawy. Na uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu kastor odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, takich jak: błędne działanie pracownika skarżącej, użycie mięsa z kurczaka zamiast mięsa z indyka, które należą do tego samego rodzaju mięsa drobiowego, zarzucając, że zostały one wadliwie ocenione bądź też pominięte w procesie ustalania stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszonego dobra. Tak sformułowany zarzut oznacza, że w istocie strona skarżąca kwestionuje okolicznosći faktyczne sprawy w zakresie poczynionych ustaleń bądź też ich oceny. Zarzut ten jest jednakże oparty o błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.
W związku z tym wskazać należy, że próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96). Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, lex nr 745673; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W tej sytuacji nietrafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych w petitum skargi przepisów, skoro nie zostało skutecznie zakwestionowane ustalenie, że skarżąca wprowadziła do obrotu zafałszowane produkty spożywcze. Jak wywiódł Sąd I instancji, a te ustalenia także nie zostały skutecznie zakwestionowane, przy wymierzaniu wysokości kary zbadano i uwzględniono wszystkie ustawowe przesłanki z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Organ administracji nakładając karę pieniężną w wysokości 25.000 zł, wskazał dlaczego w jego ocenie stopień szkodliwości społecznej czynu był znaczny. Uwzględniono, iż skarżącej nie można przypisać winy umyślnej, ale brak należytej staranności, która jest obowiązującym standardem działania profesjonalisty. Oceniając dotychczasową działalność skarżącej, wzięto pod uwagę fakt, że stwierdzono trzykrotnie niezgodności, za które w latach 2010-2011 wymierzono kary pieniężne, a także wielkość obrotów (244.664.000 zł) i przychodów osiągniętych w 2011 r. i to że kara ta stanowi ok. 0,01 % kary maksymalnej możliwej do wymierzenia na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości. W tym niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy nie sposób uznać za trafny zarzut skarżącej, że w okolicznościach sprawy wymierzona kara powinna wynosić jedynie 1.000 zł.
Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstawach.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.