Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014r., sygn. akt I SA/Gd 679/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. Łukowicza na zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 maja 2013r., nr 561/OKiS/2013, w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta Słupska w 2013r.:
- 1. stwierdził nieważność § 1 pkt. 31 oraz § 3 zaskarżonego zarządzenia,
- 2. określił, że zaskarżone zarządzenie w zakresie określonym w punkcie 1 nie może być wykonane,
- 3. zasądził od Prezydenta Miasta Słupska na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Zarządzeniem Nr 561/OKiS/2013 Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 maja 2013 r. w § 1 ustalono miesięczne stawki dotacji na jednego ucznia udzielonej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta Słupska w 2013r.; w § 2 wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu, zaś w § 3 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013r.
Pismem z dnia 20 marca 2014r. J. Ł.prowadzący szkoły policealne dotowane z budżetu miasta Słupska na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) wezwał Prezydenta Miasta Słupska do usunięcia naruszenia prawa zawartego ww. zarządzeniu Nr 561/OK i S/2013, w części dotyczącej:
- - ustalenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej na kwotę 112,50 zł (§ 1 pkt 31 zarządzenia),
- - unormowania, iż ww. zarządzenie z dnia 23 maja 2013 r. wchodzi w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013 r. (§ 3 zarządzenia).
Wyżej wymienionej regulacji zarzucając:
- 1. Niezgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie prawa miejscowego z mocą wsteczną a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego.
- 2. Niezgodność z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieprawidłowe wyliczenie stawki dotacji na ucznia szkoły policealnej, wniósł o uchylenie wskazanych regulacji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że bezpośrednim skutkiem wprowadzonej z datą wsteczną regulacji, jest pomniejszenie stawki z kwoty 113,20 zł miesięcznie na jednego ucznia szkoły policealnej (wypłaconej za miesiące od stycznia do kwietnia 2013 r.), do kwoty 112,50 zł miesięcznie na jednego ucznia i wszczęcie przez Urząd Miasta Słupska postępowania w stosunku do szkół prowadzonych przez skarżącego, w przedmiocie zwrotu dotacji. Nadto nowa stawka nie uwzględniła żadnych kosztów bieżących związanych z utrzymaniem budynku, w którym prowadzone są zajęcia.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2014r. Prezydent Miasta Słupska uznał, że strona nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu uchylenia Zarządzenia nr 561/OKiS/2013 r. Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 maja 2013 r., albowiem aktualnie wobec szkół policealnych prowadzonych przez J. Ł. nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - oparte o powyższe zarządzenie (postępowania zostały umorzone).
W skardze na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ustalenia miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta Słupska w 2013 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 31 i § 3 zaskarżonego zarządzenia zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie prawa miejscowego z mocą wsteczną, a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego oraz naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieprawidłowe wyliczenie i zaniżenie stawki dotacji na ucznia szkoły policealnej.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Słupska wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Nadto, iż w ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżony do Sądu § 1 pkt. 31 i § 3 zarządzenia Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 maja 2013 r. narusza bezpośrednio istniejący w dacie podejmowania zarządzenia interes prawny skarżącego, poprzez realne obniżenie z datą wsteczną wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia.
Sąd I instancji zauważył także, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001r., Nr 143, poz. 159 z późn. zm) zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie. Natomiast bez znaczenia dla legitymacji skargowej strony skarżącej jest fakt, że postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej wg. organu w nadmiernej wysokości zostały ostatecznie decyzjami Prezydenta Miasta Słupska z dnia 3 kwietnia 2014 r. umorzone.
W ocenie Sądu I instancji w rozważanej sprawie trafnie skarżący zarzucił, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, poprzez pogorszenie sytuacji strony z mocą wsteczną. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa wyrażonego w art. 2 Konstytucji.
Sąd I instancji podniósł, że jeżeli akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy. Sąd stwierdził, że naruszenie w zaskarżonej uchwale zakazu niedziałania prawa wstecz, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji strony skarżącej z uwagi na obniżenie kwoty przyznanej już i wydatkowanej dotacji, stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego działając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 31 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Słupsk wniósł o uchylenie tego orzeczenia i odrzucenie skargi J. Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Słupsk z dnia 23 maja 2013r., względnie uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi podmiotu nielegitymującego się w niniejszej sprawie interesem prawnym,
- 2. naruszenie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że akt nie podlega wykonaniu w zakresie, który nie jest uzasadniony zakresem skargi i zarzutami uwzględnionymi przez Sąd, w szczególności co do obowiązywania stawki dotacji w okresie nie naruszającym zasady lex retro non agit, co miało wpływ na rozstrzygnięcie,
- 3. naruszenie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności aktu co do § 1 pkt 31, pomimo, że Sąd nie wskazał wad wysokości stawki przyjętej przez organ i nie było to uzasadnione zakresem skargi i zarzutami uwzględnionymi przez Sąd, co miało wpływ na rozstrzygnięcie,
- 4. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności aktu co do § 1 pkt 31 pomimo braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do ewentualnych wad obliczenia wysokości stawki dotacji, co miało wpływ na rozstrzygnięcie,
- 5. naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez bezpodstawne zakwestionowanie stawki dotacji,
- 6. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej poprzez stwierdzenie nieważności aktu również w zakresie, w jakim nie naruszył on zasady nie działania prawa wstecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)
Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Ponadto autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art.176 p.p.s.a. nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie o jakim mowa w art.176 p.p.s.a. W szczególności kasator nie wskazał czy zgłaszając zarzuty wymienione w petitum skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię konkretnych przepisów prawa materialnego czy też poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz nie wykazał czy naruszenie przepisów postępowania, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym w ocenie NSA za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.152 p.p.s.a. Podkreślić należy, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku zakończyło się wydaniem wyroku w dniu 29 października 2014 roku, a więc w dacie zakończenia tego postępowania Sąd I instancji zobowiązany był do uwzględnienia stanu prawnego z daty wyrokowania. Na dzień wydania zaskarżonego wyroku z treści art.152 wynikało, że w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Oznacza to, że stosownie do treści tego przepisu prawa rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Tym samym jeżeli Sąd I instancji orzekł o nieważności w części aktu Prezydenta Miasta Słupska to był zobowiązany z mocy wskazanego przepisu prawa orzec o wstrzymaniu jego wykonalności w tym zakresie.
Zarzut naruszenia przepisu art.147 § 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Wskazany przepis należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że skoro art.147 § 1 umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. W tym miejscu należy także zauważyć, że przepis art.147 § 1 p.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania.
Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska odwołuje się do treści Uchwały Nr.XXXIV/479/13 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 marca 2013 roku w sprawie trybu ustalenia i rozliczenia dotacji z budżetu Miasta Słupska dla niepublicznych szkół i palcówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Wskazana uchwała podjęta została na podstawie art.90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty.
W tym stanie rzeczy podnieść należy, że interes prawny, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym winien być wywiedziony z prawa materialnego i wymaga istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Niewątpliwie musi on mieć indywidualny charakter, musi być realny. Podmiot występujący z taką skargą winien więc wykazać, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialno prawną, pozbawia go uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną brak interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę jest uzasadniany okolicznościami związanymi z faktem umorzenia postępowania w przedmiocie żądania zwrotu od skarżącego części dotacji wypłaconej w oparciu o ustalone stawki w wyższej wysokości. Taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej czyni wskazany zarzut całkowicie bezzasadnym.
W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć i przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).
Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.
Ponadto stwierdzić należy, że w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP bowiem przypomnieć należy, że wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14.06.2000 r sygn.akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.